《對口支援：大國治理的中國經(jīng)驗》書影。該書將對口支援作為一個整體加以分析，討論了5種不同類型的對口支援案例，分析了對口支援的模式特征、運作機制和基本功能，揭示了中國國家治理在改革開放以來特別是中國特色社會主義進入新時代以后所取得的重大進步的內(nèi)在機理。供圖：安徽人民出版社

　　中國是“大國”，更是一個疆域廣闊、人口眾多、民族多樣、文化多元的“超大規(guī)模國家”，同時也是世界上“持續(xù)存在時間最長的政體”。歷史學家費正清稱18世紀發(fā)生的兩個變化“決定了中國此后歷史命運的變化”，其一是中國歷史上的領(lǐng)土擴大了一倍，其二是漢族人口增加了一倍。中國領(lǐng)土和人口規(guī)模的擴大，構(gòu)成了中國向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)，也決定了當代中國的現(xiàn)代化面臨著社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展的雙重考驗。

　　一方面，單一制體制同超大規(guī)模的國家空間耦合導(dǎo)致“規(guī)模壓力”，抑或形成“治理負荷”，治理能力面臨著嚴峻挑戰(zhàn)。中央政府承載著維護社會穩(wěn)定、尋求地區(qū)平衡、促進經(jīng)濟發(fā)展的多重使命。因為疆域廣袤、地域差異顯著、民族成分復(fù)雜，導(dǎo)致國家治理負荷也相應(yīng)巨大。在推進現(xiàn)代化的進程中，治理規(guī)模以及由此產(chǎn)生的規(guī)模治理負荷，就構(gòu)成了中國的現(xiàn)代化建設(shè)需要直面的現(xiàn)實問題。

　　另一方面，中華人民共和國成立時積貧積弱，亟須實現(xiàn)從農(nóng)業(yè)國家向工業(yè)化國家的轉(zhuǎn)變。然而，這種轉(zhuǎn)變深刻地受到“非均衡性”的現(xiàn)實制約。不僅中國經(jīng)濟活動的地理集中與擴散趨勢呈現(xiàn)出“東西二元”特征，而且城鄉(xiāng)差異較大，表現(xiàn)出“城鄉(xiāng)二元”特點。城鄉(xiāng)間、區(qū)域間的非均衡發(fā)展給國家的規(guī)模治理帶來了巨大的挑戰(zhàn)。無論是學者唐皇鳳提出的“非勻質(zhì)性”社會，還是學者吳稼祥所描繪的超大規(guī)模的“異質(zhì)聚合體”，都是對中國國家治理中非均衡性特征的高度概括。由于中國人口規(guī)模巨大，又是以社會主義制度為政治基礎(chǔ)的現(xiàn)代化，尋求均衡發(fā)展是中國式現(xiàn)代化實現(xiàn)共同富裕的內(nèi)在要求。因此，有限的資源總量、多元復(fù)雜的族群和均衡的空間治理需求共同構(gòu)成了中國大國治理的基礎(chǔ)。這就需要自覺主動地合理利用、協(xié)調(diào)配置資源，調(diào)節(jié)地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差距、收入分配差距，既要促進社會財富的總量增加，又要通過合理、公正的分配使收入趨于公平。在此意義上，中國式現(xiàn)代化既是“在發(fā)展中尋求均衡”，也要尋求“在均衡中發(fā)展”。

　　超大規(guī)模國家內(nèi)生的規(guī)模結(jié)構(gòu)的保守性和非均衡性，兩種張力因素相互交織構(gòu)成了現(xiàn)代化進程的中國情境和中國問題。強化治理可以減少系統(tǒng)風險，但可能會抑制活力；釋放活力就必須減少束縛，又可能失去控制。如何有效避免“一統(tǒng)就死，一放就亂”的治理怪圈，在普遍性的國家利益與分散化的地方利益之間尋找平衡，建立既有秩序又有活力的現(xiàn)代化治理體系尤為關(guān)鍵。中國式現(xiàn)代化需要找到既能破解規(guī)模治理負荷，又能解決發(fā)展非均衡性問題的中國方案。對口支援的實踐探索和制度創(chuàng)新就是解釋中國經(jīng)濟高速增長與社會持續(xù)穩(wěn)定能夠并駕齊驅(qū)這一奧秘的“鑰匙”。

　　第一，從對口支援實現(xiàn)規(guī)模治理的運作機制來看，四重機制的有機組合保證了對口支援的有效運行。一是基于文化傳統(tǒng)長期積淀而形成的思想動員機制；二是基于縱向“行政發(fā)包制”與橫向“競爭錦標賽”激勵政策而形成的動力機制；三是基于精細化治理要求而形成的制度演化機制；四是基于集中統(tǒng)一的中央領(lǐng)導(dǎo)體制而形成的組織協(xié)調(diào)機制。對口支援運行系統(tǒng)中的各組成部分、各個環(huán)節(jié)以及各種要素按照其內(nèi)在規(guī)律，在運動中彼此相互聯(lián)系、分工合作、有機組合，保證了中央與地方兩個積極性形成合力。

　　第二，從對口支援實現(xiàn)規(guī)模治理的制度功能來看，在中央統(tǒng)一部署下，對口支援具有分散風險、分攤成本、有效匯集資源、形成合力、協(xié)調(diào)發(fā)展、增進團結(jié)等六項主要功能。對口支援，是實現(xiàn)地理空間向治理空間轉(zhuǎn)化的重要方式，是促進均衡發(fā)展的重要制度創(chuàng)新。當國家的“中間區(qū)域”憑借“得天獨厚”的地理優(yōu)勢享受到更好的公共物品和政策時，實現(xiàn)邊緣地區(qū)共享“發(fā)展紅利”是黨和政府倡導(dǎo)的新發(fā)展理念之一。經(jīng)過長期的探索和實踐，目前我國已形成以對口援疆、對口援藏為主線，以三峽庫區(qū)移民對口支援、災(zāi)后恢復(fù)重建對口支援為特色的對口支援體系，促進了區(qū)域間的均衡發(fā)展。在區(qū)域治理中，對口支援能夠發(fā)揮其他行政手段和措施所不能替代的作用。

　　第三，從對口支援實現(xiàn)規(guī)模治理的深遠意義來看，對口支援制度能夠有效地將規(guī)模治理負荷轉(zhuǎn)化為規(guī)模治理效應(yīng)。這種轉(zhuǎn)化進一步強化了國家認同，尤其是援受雙方對國家、對社會主義制度的認同和信心，培育了不同區(qū)域間的族群休戚與共、守望相助的“命運共同體”意識；重塑了府際關(guān)系，既加強了中央政府的主導(dǎo)作用和層級節(jié)制，又強化了不同層級以及有隸屬關(guān)系的地方政府間的彼此互動合作，培育出一種中央主導(dǎo)下的共同解決全國性問題的伙伴關(guān)系；促進了空間均衡，既解決了區(qū)域發(fā)展非均衡性難題，又有利于培育統(tǒng)一市場，推動地區(qū)間的優(yōu)勢互補。

　　總體而言，經(jīng)過四十多年對口支援的實踐探索和相關(guān)政策的逐步完善與發(fā)展，作為大國規(guī)模治理的重要政策工具，對口支援呈現(xiàn)出了卓越的治理績效，已經(jīng)成為當代中國富有特色的成功治理經(jīng)驗。通過研究這一新中國成立以來，前所未有的大規(guī)模、全方位、高強度的制度創(chuàng)新，從中總結(jié)出可推廣、可復(fù)制、規(guī)范化的體制機制要素，無疑能夠為中國特色社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的諸多現(xiàn)實情境提供有價值的經(jīng)驗。同時，對口支援作為一種有中國特色的解決邊疆治理、地區(qū)發(fā)展不平衡、實現(xiàn)空間正義的有效做法（不僅是橫向轉(zhuǎn)移支付的方式），可以為其他發(fā)展中的大國提供有益的借鑒。當然，如何認識這樣一種解決空間不平衡的方式還有很大的學理拓展空間。通過聚焦對口支援制度破解規(guī)模治理難題的內(nèi)在機理，我們或能透視、理解并敘述中國作為一個發(fā)展中大國的現(xiàn)代化道路的實踐探索及其未來走向。

　　（作者周光輝系吉林大學行政學院暨社會公正與政府治理研究中心教授，教育部高等學校政治學學科教學指導(dǎo)委員會副主任委員、北京大學國家治理研究院研究員；王宏偉系法學博士，吉林大學鼎新學者博士后。本文經(jīng)授權(quán)摘編自《對口支援：大國治理的中國經(jīng)驗》一書第一章第五節(jié)，現(xiàn)標題系編者所加）