近日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定和管理工作的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），明確規(guī)定行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的制定主體、職責(zé)權(quán)限、制發(fā)程序、監(jiān)督管理等內(nèi)容。這是我國(guó)首次從國(guó)家層面對(duì)建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度作出全面、系統(tǒng)的規(guī)定，對(duì)于社會(huì)各方正確理解行政裁量、增強(qiáng)裁量權(quán)基準(zhǔn)效力和健全裁量權(quán)基準(zhǔn)制定與管理規(guī)則大有裨益。

　　法律是調(diào)整社會(huì)關(guān)系的規(guī)則，可面對(duì)紛繁復(fù)雜的社會(huì)生活，不得不規(guī)定的原則抽象些，給行政機(jī)關(guān)留下具體情況具體分析的余地。此種靈活處理的空間就是裁量權(quán)，一度在中國(guó)被稱為“自由裁量權(quán)”。其實(shí)，行政裁量權(quán)并不自由，它不過(guò)是職權(quán)法定的一種特殊形態(tài)，必須受到一定約束。十多年前，一些地方政府意識(shí)到裁量權(quán)給行政法治帶來(lái)的挑戰(zhàn)，選擇了制定裁量權(quán)基準(zhǔn)，即明確行政執(zhí)法的具體尺度和標(biāo)準(zhǔn)，加以應(yīng)對(duì)。

　　然而，一些依據(jù)裁量權(quán)基準(zhǔn)作出的決定，特別是處罰決定，在實(shí)踐中經(jīng)常受到老百姓質(zhì)疑，被詬病為過(guò)度處罰、以罰代管或逐利執(zhí)法。比如，近段時(shí)間某地多家餐館因售賣(mài)涼菜被罰款5000元一事，就引發(fā)公眾熱議。諸如此類(lèi)事件的發(fā)生，既有行政機(jī)關(guān)對(duì)裁量權(quán)內(nèi)涵、裁量權(quán)基準(zhǔn)效力理解上的偏差，有執(zhí)法人員機(jī)械適用裁量權(quán)基準(zhǔn)的成分，也有裁量權(quán)基準(zhǔn)過(guò)多過(guò)亂、品質(zhì)不達(dá)標(biāo)的問(wèn)題。此次國(guó)務(wù)院印發(fā)《意見(jiàn)》正是對(duì)這些問(wèn)題所做的系統(tǒng)性回應(yīng)。

　　《意見(jiàn)》首先明確了行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定和管理需要堅(jiān)持法制統(tǒng)一、程序公正、公平合理和高效便民的總原則。為避免濫用行政裁量權(quán)，防止執(zhí)法擾民和執(zhí)法簡(jiǎn)單粗暴“一刀切”，《意見(jiàn)》規(guī)定，同一種違法行為，法律法規(guī)規(guī)章就處罰種類(lèi)、幅度只有原則性規(guī)定的，要根據(jù)違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度細(xì)化量化行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)，防止過(guò)罰不相適應(yīng)、重責(zé)輕罰、輕責(zé)重罰。為此，有關(guān)機(jī)關(guān)在制定相應(yīng)的裁量權(quán)基準(zhǔn)時(shí)，要考慮多方面因素，做到確屬必要和適當(dāng)，并符合社會(huì)公序良俗和公眾合理期待。

　　“有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督”，在裁量權(quán)基準(zhǔn)制定方面也是如此。為了避免行政裁量權(quán)基準(zhǔn)過(guò)多過(guò)亂，《意見(jiàn)》既明確國(guó)務(wù)院部門(mén)和地方各級(jí)人民政府及其部門(mén)有制定行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的職責(zé)，也嚴(yán)格限定行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定權(quán)限，總體上堅(jiān)持于法有據(jù)、不得加重行政相對(duì)人負(fù)擔(dān)和上級(jí)基準(zhǔn)優(yōu)先適用的原則?！兑庖?jiàn)》中諸如基準(zhǔn)制定程序、備案、公開(kāi)、動(dòng)態(tài)更新和個(gè)案適用說(shuō)明的程序性規(guī)定，更是凸顯了行政裁量權(quán)基準(zhǔn)事關(guān)市場(chǎng)主體和廣大百姓權(quán)益的“行政規(guī)范屬性”。今后，這些主體不僅能夠通過(guò)提請(qǐng)行政訴訟，直接質(zhì)疑適用裁量權(quán)基準(zhǔn)的執(zhí)法決定，還可以借助規(guī)范性文件備案審查、定期清理及人民法院附帶審查機(jī)制，提請(qǐng)有關(guān)機(jī)關(guān)及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正違法文件，達(dá)到正本清源的效果。

　　針對(duì)逐利執(zhí)法問(wèn)題，《意見(jiàn)》嚴(yán)格禁止以罰款進(jìn)行創(chuàng)收，嚴(yán)格禁止以罰款數(shù)額進(jìn)行排名或者作為績(jī)效考核的指標(biāo)。針對(duì)以罰代管問(wèn)題，要嚴(yán)格落實(shí)行政處罰法確立的處罰與教育相結(jié)合原則，加強(qiáng)對(duì)當(dāng)事人的批評(píng)教育，引導(dǎo)公民、法人和其他組織自覺(jué)守法。畢竟處罰只是行政執(zhí)法的手段之一，而非目的，這也是《意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)裁量權(quán)基準(zhǔn)要“明確不予處罰、免予處罰、從輕處罰、減輕處罰、從重處罰的裁量階次”的目的所在。

　　為了確保行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定和管理工作有效落地，《意見(jiàn)》借力執(zhí)法信息化，要求將行政裁量權(quán)基準(zhǔn)內(nèi)容嵌入行政執(zhí)法信息系統(tǒng)，同時(shí)要求各地區(qū)各部門(mén)將這項(xiàng)工作納入法治政府建設(shè)考評(píng)指標(biāo)體系，列入法治政府建設(shè)督察內(nèi)容。這樣就將以裁量權(quán)為典型特征的現(xiàn)代行政與“刀刃向內(nèi)”的政府自我革命結(jié)為一體，有助于實(shí)現(xiàn)法律與裁量的有機(jī)統(tǒng)一。

　　裁量權(quán)基準(zhǔn)制度是執(zhí)法規(guī)范化的重要抓手，事關(guān)人民群眾的切身利益。各地區(qū)各部門(mén)要以《意見(jiàn)》的印發(fā)為契機(jī)，營(yíng)造全社會(huì)關(guān)心關(guān)注行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定與適用的氛圍，讓人民群眾在行政裁量權(quán)行使的“度量衡”標(biāo)準(zhǔn)中看到風(fēng)清氣正，在每一項(xiàng)執(zhí)法決定中感受到公平正義。

　　（作者系中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院教授、博士生導(dǎo)師）