“先行一步”是中央賦予經(jīng)濟特區(qū)的重大使命。40年來，廣東的經(jīng)濟特區(qū)改革破局先行一步，追趕發(fā)展先行一步，創(chuàng)新引領先行一步，沒有辜負中央的期望。特區(qū)是如何做到先行一步？關鍵在于特區(qū)善于利用優(yōu)勢、不斷拓展優(yōu)勢，牢牢掌握發(fā)展的主動權。

　　先行優(yōu)勢不斷動態(tài)轉換

　　曾經(jīng)有一種看法廣為流行——特區(qū)之所以發(fā)展快，靠的是中央給予的優(yōu)惠政策，給誰優(yōu)惠政策誰都會發(fā)展快。實際上，這一看法極其片面。通過優(yōu)惠政策來形成政策洼地，從而吸引要素集聚，這是全世界經(jīng)濟特區(qū)得以成立的內(nèi)在機理。我國在創(chuàng)辦特區(qū)伊始，也遵循這一規(guī)律，給予特區(qū)一些特殊政策，這是經(jīng)濟特區(qū)最初的先行優(yōu)勢。但是，特區(qū)并沒有因此患上政策依賴癥，而是著力發(fā)揮主觀能動性，“苦練內(nèi)功”，不斷打破路徑依賴，實現(xiàn)優(yōu)勢轉換，這是特區(qū)持續(xù)先行的真正“秘訣”。

　　主動作為，讓特殊政策“真特殊”。我國經(jīng)濟特區(qū)是在特殊時代背景下設立的，特區(qū)政策優(yōu)勢得以發(fā)揮，并不是順理成章之事，而是特區(qū)克服種種困難、“殺出一條血路”的結果。一方面，面對外部疑慮不消極應對。1979年，中央50號文給予廣東試辦經(jīng)濟特區(qū)等優(yōu)惠政策，但當時西方“鐵幕”剛剛拉開，外商基本持觀望態(tài)度，不敢貿(mào)然投資。對此，廣東通過各種渠道和形式去做華僑和港澳同胞的工作；制定《廣東省經(jīng)濟特區(qū)條例》，穩(wěn)定外商預期；改善基礎設施等投資環(huán)境，從而吸引大批外商開始投資內(nèi)地。另一方面，面對內(nèi)部壓力不退縮。特區(qū)在創(chuàng)辦之初是個新鮮事物，不可避免存在各種看法，包括當時有些部門存在“怕”的思想，不敢放權。對此，廣東積極爭取政策，主動要求“真特殊、真靈活、真先走”，推動各地各部門打破舊的框框，從而讓紙上的政策變?yōu)楝F(xiàn)實實踐。

　　積極改革，將政策優(yōu)勢轉化為體制優(yōu)勢。廣東的特區(qū)建設者一開始就認識到，特區(qū)的持續(xù)活力不能總是依賴中央的政策“關照”（如項目引進權限、信貸支持等），而是要靠自身的改革，從率先形成體制機制優(yōu)勢上獲得發(fā)展的先機。為此，特區(qū)毅然將中央給予的政策空間轉化為改革的空間，率先在改革上破冰前行。如深圳經(jīng)濟特區(qū)率先在人事干部制度上推行經(jīng)理（廠長）負責制和采用招聘合同制；在土地制度上實行有償轉讓制度；在基建管理體制上打破政府包辦、行政分配的辦法，實行評比招標；在財政制度上改革統(tǒng)收統(tǒng)支制度，擴大企業(yè)財權；在商業(yè)流通體制上打破地區(qū)、行業(yè)界限；在勞動用工和工資制度上打破“鐵飯碗”，推行勞動合同制和浮動工資制，等等。由此，特區(qū)率先形成市場取向的新體制、新辦法，獲得比其他地區(qū)更強的市場活力。

　　率先轉型，將體制優(yōu)勢轉化為創(chuàng)新發(fā)展優(yōu)勢。20世紀90年代，我國改革開放進入普遍推進階段，特區(qū)所擁有的政策和體制優(yōu)勢逐步淡化。一時之間，出現(xiàn)“特區(qū)還特不特，怎么特”等種種議論。對此，廣東的特區(qū)建設者沉著冷靜，認為特區(qū)面臨的問題不是政策“特”不“特”的問題，而是率先遇到傳統(tǒng)發(fā)展方式難以為繼的問題。為此，特區(qū)率先進行發(fā)展方式的轉型升級。如在深圳，1998年亞洲金融危機對“三來一補”企業(yè)產(chǎn)生很大沖擊，大量企業(yè)從深圳轉移退出。對此，深圳乘機在土地、資金和稅收等方面提供大量政策優(yōu)惠來扶持創(chuàng)新型企業(yè)成長，并在全國率先建立孵化器等創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺，使得一批高科技企業(yè)萌芽發(fā)展。2008年全球金融危機爆發(fā)后，包括深圳經(jīng)濟特區(qū)在內(nèi)的廣東各特區(qū)更是將金融危機看作“傳統(tǒng)發(fā)展模式之危，科學發(fā)展模式之機”，大力調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構，提升自主創(chuàng)新能力。如今，強大創(chuàng)新能力成為特區(qū)的新形象。

　　引領前沿，將創(chuàng)新發(fā)展優(yōu)勢轉化為牽引地區(qū)產(chǎn)業(yè)鏈創(chuàng)新鏈協(xié)同發(fā)展的生態(tài)體系優(yōu)勢。黨的十八大以來，特區(qū)尤其是深圳經(jīng)濟特區(qū)，著力踐行新發(fā)展理念，推動高質(zhì)量發(fā)展，產(chǎn)生出強大的創(chuàng)新外溢效應，有力整合起珠三角周邊地區(qū)的產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈創(chuàng)新鏈，孕育出具有世界競爭力的創(chuàng)新生態(tài)體系。這是特區(qū)以“雙區(qū)”建設為引領、繼續(xù)當好新時代改革開放排頭兵的強大優(yōu)勢所在。

　　優(yōu)勢轉換背后是戰(zhàn)略定力

　　特區(qū)在先行一步的過程中，有議論、有質(zhì)疑、有陣痛，還有誘惑，但特區(qū)始終在發(fā)展什么、改革什么等根本性問題上保持清醒頭腦，確保改革發(fā)展在正確的航道上前行。

　　堅持市場經(jīng)濟的改革方向不動搖——科學判斷改革走向，抓住經(jīng)濟發(fā)展的牛鼻子來推進改革，不走老路、邪路。特區(qū)擔負的改革使命，是以建立健全社會主義市場經(jīng)濟體制為主攻方向，通過經(jīng)濟體制改革來牽引其他各方面的改革，而不是相反。正是把握住這點，特區(qū)經(jīng)受住了改革困惑的考驗。比如，改革開放初期，特區(qū)面臨姓“社”姓“資”的困擾，出現(xiàn)“飛地論”“租借論”“走私通道論”等非議，以及“緩改革”“舍發(fā)展”等論調(diào)。面對壓力，廣東提出，要把調(diào)整與改革緊密結合起來，做到改革不停頓。同時，廣東始終明確，特區(qū)是經(jīng)濟特區(qū)，不是政治特區(qū)，改革要堅持正確方向。21世紀初，由于粗放型發(fā)展帶來新的發(fā)展難題，出現(xiàn)所謂的“改革停滯論”“經(jīng)濟改革結束論”。面對新的議論，廣東的特區(qū)建設者保持清醒頭腦，強調(diào)發(fā)展中的問題要用發(fā)展的辦法而不是別的辦法來解決，要把改革方向統(tǒng)一到一心一意謀發(fā)展上。事實證明，正是因為特區(qū)沒有在改革的方向性問題上出現(xiàn)偏差，才有如今創(chuàng)新發(fā)展引領全國的局面。

　　堅持發(fā)展實體經(jīng)濟不動搖——抓準產(chǎn)業(yè)主攻方向，不為短期利益所惑，護航制造業(yè)發(fā)展?？v觀特區(qū)發(fā)展歷程，特區(qū)建設要取得顯著成效，關鍵是要在制造業(yè)上持續(xù)著力，一旦偏離這一主攻方向，就容易遭受挫折。但發(fā)展制造業(yè)是個賺“慢錢”的過程，因而，能否經(jīng)受得住其他行業(yè)的“快錢”誘惑，一直考驗著特區(qū)。比如，深圳經(jīng)濟特區(qū)一開始就確立工業(yè)為主的方針，但一段時期商業(yè)貿(mào)易等領域的效益更快、更明顯，使得20世紀80年代初，深圳部分領導把更多精力放在商業(yè)上，搞“萬商云集”，工業(yè)發(fā)展有所放緩，對此，中央和省及時提醒深圳要端正辦特區(qū)方針，堅持以工業(yè)為主。20世紀80年代中期，深圳又出現(xiàn)房地產(chǎn)項目過多的情況，導致外界認為深圳抓工業(yè)是表面文章，一時特區(qū)又陷入發(fā)展低谷。對此，深圳拿出“壯士斷腕”的氣概，大力調(diào)整經(jīng)濟結構，一方面壓縮過熱的基建項目，一方面扶持發(fā)展工業(yè)，重點發(fā)展“輕小精新”工業(yè)，不辦重型、陳舊的工業(yè)，從而走上發(fā)展先進工業(yè)體系之路。實踐表明，特區(qū)要贏得持續(xù)發(fā)展的活力，就必須馴服房地產(chǎn)等領域的過度逐利資本，把資源要素導向實體經(jīng)濟和創(chuàng)新領域。

　　堅持開放型自主發(fā)展不動搖——對外開放、對內(nèi)開放兩手抓，把發(fā)展的基石放在本土企業(yè)上，避免依附鎖定。從產(chǎn)業(yè)分工的角色演變看，特區(qū)特別是深圳經(jīng)濟特區(qū)在改革開放初期是“三來一補”的“車間”，20世紀90年代中期以后從純粹的“前店后廠”的“廠”變成既是“廠”又是“店”，21世紀以后，逐步成為創(chuàng)新發(fā)展的引領者。特區(qū)之所以能夠實現(xiàn)這樣的“鏈式”升級，關鍵在于在著力對外開放的同時，自覺意識到必須同時發(fā)展壯大本土企業(yè)特別是民營經(jīng)濟，這樣才能掌控產(chǎn)業(yè)發(fā)展的自主權，不陷入依附式發(fā)展而難以升級的陷阱（有的國家和地區(qū)對外開放后，本地企業(yè)幾乎完全納入跨國公司分工體系，充當原材料來源地和加工車間，形成中心—外圍的依附關系，被低端鎖定難以升級）。實際上，特區(qū)創(chuàng)辦初期，也有觀點認為，特區(qū)只是引進外資，不宜引進國內(nèi)企業(yè)。針對這種看法，1981年深圳市委明確確立外引與內(nèi)聯(lián)相結合的方針，并爭取電子工業(yè)部支持，共同在深圳建立電子產(chǎn)業(yè)基地，從而奠定今天深圳電子信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎。在整個20世紀80年代，廣東三個經(jīng)濟特區(qū)同國內(nèi)27個省市、27個部委合辦內(nèi)聯(lián)企業(yè)5200多家。事實證明，正是本土企業(yè)的壯大，讓特區(qū)走在新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的前面。

　　離不開干事創(chuàng)業(yè)的政治生態(tài)

　　正確的路線確定之后，干部就是決定因素。在廣東經(jīng)濟特區(qū)先行一步的歷史畫卷中，廣大干部“熱氣騰騰”的干事創(chuàng)業(yè)景象蔚為壯觀。這一壯觀景象折射的，是中央、省市領導、廣大干部，共同護航特區(qū)前行的生動局面，這也是經(jīng)濟特區(qū)得以先行一步的重要保障。

　　中央有力支持。上下同欲者勝。特區(qū)的籌劃、興辦是在中央直接指導和統(tǒng)籌下開展的，只有有了中央的發(fā)動、“護航”，特區(qū)這艘“航船”才能順利前行。如改革開放初期，當特區(qū)陷入種種爭議的時候，鄧小平同志鮮明指出，“你們認為好，就堅持下去”（1982年），特區(qū)的指導思想是放而不是收（1984年），從而讓特區(qū)經(jīng)受住了各種風浪的沖擊。20世紀90年代，當特區(qū)面臨“還能不能辦下去”的議論時，江澤民同志明確指出，中央支持特區(qū)發(fā)展的方針不變，特區(qū)要“增創(chuàng)新優(yōu)勢，更上一層樓”。進入21世紀，當特區(qū)面臨發(fā)展方式轉型的考驗時，胡錦濤同志要求經(jīng)濟特區(qū)加快發(fā)展、率先發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展。黨的十八大后，習近平同志當選總書記后考察調(diào)研的第一站就選擇深圳，在這里向世界宣示中國改革不停頓、開放不止步；此后，總書記又多次考察調(diào)研特區(qū)并就特區(qū)建設作出重要指示批示，為新時代特區(qū)先行一步注入強大動力，明晰前進方向。

　　領導干部這個“關鍵少數(shù)”既擁有使命感、又具有高超政治藝術，能夠做到放得開、改得穩(wěn)、搞得活、干得快、管得住。特區(qū)改革開放事業(yè)之所以能克服各種艱難險阻，奮勇前進，離不開一大批有信念、有魄力、有勇氣的“改革群星”。這些改革群星作為省市領導干部，擁有一心為民的初心，“做事”不“做官”；敢于開拓，勇?lián)熑?。同時，他們敢干不是任憑主觀意志的“蠻干”，而是堅持按客觀規(guī)律辦事，善于把宏觀調(diào)控與微觀搞活有機結合起來。比如，所謂的“變通”，是廣東、特區(qū)推進改革開放的一個重要方法，也是容易引起誤解的一個做法（曾有人把廣東的這一做法批為機會主義）。對此，廣東明確提出，“變通不變相”，既要根據(jù)實際情況變通處理，又要做到合法、合情、合理。又如，改革開放之初，廣東提出“對下更加放權”，但為了防止“一統(tǒng)就死，一放就亂”的現(xiàn)象發(fā)生，廣東強調(diào)要按照放得開、管得住的原則，放管結合，實行逐步放權。

　　做到保護干部、激勵干部、嚴管干部的有機統(tǒng)一，培育敢于干事的改革者。在保護干部方面，廣東、特區(qū)注重區(qū)別對待，慎重處理干部，對于確實違法的，嚴肅處理，但對因經(jīng)驗不足和其他原因而造成的工作失誤，與違法犯罪區(qū)別開來。比如，1982年，由于走私販私等問題嚴重，中央認為廣東要對干部進行嚴肅整頓。對此，廣東一方面抓大案要案，補齊制度，另一方面有所區(qū)別，不搞擴大化，沒有出現(xiàn)過火整治的情況，使廣大干部放下了思想包袱，輕裝上陣。在嚴管干部方面，改革開放初廣東就明確指出，“廣東三個經(jīng)濟特區(qū)，不是政治特區(qū)，經(jīng)濟上要特別靈活，政治上要特別嚴格”“思想先行，管要跟上”。如深圳建市開始，就嚴肅查處一些干部以權謀房，依法查處貪污受賄、走私販私等案件。在激勵干部方面，特區(qū)大膽提拔年輕干部，對改革有功者給予獎勵等，從而有力激發(fā)起干部干事創(chuàng)業(yè)的精氣神。

　　（作者為廣東省社科院副研究員）

　　注：本文為廣東省哲學社會科學“十三五”規(guī)劃專項課題“中國共產(chǎn)黨對國家制度和治理體系的實踐探索和經(jīng)驗研究”【批準號GD20ZD01】階段性成果。

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