把人的城鎮(zhèn)化放在最重要位置

　　對話中國社會科學院農村發(fā)展研究所所長魏后凱

　　本報記者 郝思斯

　　近日，國務院批復同意《“十四五”新型城鎮(zhèn)化實施方案》。這是繼2014年我國出臺首個新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》后的新一輪新型城鎮(zhèn)化頂層設計。

　　黨的十八大以來，我國深入推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，堅定不移走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，人民群眾的幸福感、獲得感、安全感不斷增強?！笆奈濉睍r期新型城鎮(zhèn)化的重點是什么？本期就此推出訪談——

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　　以人為核心的中國特色新型城鎮(zhèn)化， 是對改革開放以來城鎮(zhèn)化實踐探索的經(jīng)驗總結， 也是一個重大的理論創(chuàng)新， 豐富和發(fā)展了世界城鎮(zhèn)化理論

　　記者：什么是城鎮(zhèn)化？改革開放以來，我們黨根據(jù)中國的發(fā)展階段和特殊國情，逐步探索走出了一條中國特色新型城鎮(zhèn)化道路。如何理解其內涵？

　　魏后凱：城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的重要標志，是指人口向城鎮(zhèn)集聚、城鎮(zhèn)規(guī)模擴大以及由此引起一系列經(jīng)濟社會變化的過程。正是人口向城鎮(zhèn)的集聚， 產(chǎn)生了城鎮(zhèn)規(guī)模的擴大以及經(jīng)濟結構、社會結構和空間結構的變遷。因此， 城鎮(zhèn)化的本質是人的城鎮(zhèn)化， 物的城鎮(zhèn)化是由人的城鎮(zhèn)化引起的， 需要為人的城鎮(zhèn)化服務。

　　理解中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，有兩個關鍵詞：“中國特色”和“新型”。中國特色的城鎮(zhèn)化道路和新型城鎮(zhèn)化道路，這兩個概念并不完全等同：一些發(fā)達國家在城鎮(zhèn)化過程中的做法，也是新型，但并不適合中國；中國在早期城鎮(zhèn)化進程中的一些做法，具有中國特色，但不能體現(xiàn)新型。2012年12月中央經(jīng)濟工作會議提出“走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路”，2013年黨的十八屆三中全會把中國特色城鎮(zhèn)化與新型城鎮(zhèn)化有機結合起來，明確提出“堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進以人為核心的城鎮(zhèn)化”。隨后《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》正式出臺，“走以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、文化傳承的中國特色新型城鎮(zhèn)化道路”成為共識。以人為核心的中國特色新型城鎮(zhèn)化，是對改革開放以來中國城鎮(zhèn)化實踐探索的經(jīng)驗總結，也是一個重大的理論創(chuàng)新，豐富和發(fā)展了世界城鎮(zhèn)化理論。

　　以人為核心是新型城鎮(zhèn)化的本質特征，也是新型城鎮(zhèn)化與舊型城鎮(zhèn)化的根本區(qū)別所在。這既是中國特色社會主義的本質要求， 也是全面建成社會主義現(xiàn)代化強國的迫切需要。推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，核心是要解決好人的問題，把增進人民福祉、讓億萬農民共享發(fā)展成果作為城鎮(zhèn)化工作的根本出發(fā)點和落腳點，把城鄉(xiāng)居民是否滿意、人民福祉是否改善、發(fā)展成果是否共享作為衡量城鎮(zhèn)化質量的基本標準。這并非單純推進農業(yè)轉移人口向城鎮(zhèn)集聚，更重要的是強調讓進入城鎮(zhèn)的新移民擁有充分的就業(yè)機會，能夠享受平等的權益、更好的服務和更高的福祉，并逐步和諧地融入城鎮(zhèn)社會。

　　記者：中國是一個擁有14億多人口的發(fā)展中國家，要實現(xiàn)城鎮(zhèn)化，這在人類歷史上沒有先例?；赝h的十八大以來我國城鎮(zhèn)化的道路，主要有哪些成就和經(jīng)驗？

　　魏后凱：黨的十八大以來，黨和國家圍繞推進新型城鎮(zhèn)化出臺了一系列規(guī)劃和政策，完善了城鎮(zhèn)化的頂層設計。包括不斷加大戶籍制度改革力度，建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度和居住證制度；先后批復同意了長江中游、京津冀、成渝、長三角和粵港澳大灣區(qū)等跨省區(qū)城市群及一批省內城市群規(guī)劃，推動城市群發(fā)展；出臺了建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制的相關意見，協(xié)同推進新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。經(jīng)過不懈努力，中國城鎮(zhèn)化建設取得了顯著的成效。特別是，“3個1億人”(促進約1億農業(yè)轉移人口落戶城鎮(zhèn)，改造約1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村，引導約1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化)目標已基本實現(xiàn)；“19+2”的城市群格局基本形成并穩(wěn)步發(fā)展，成為國家城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略核心區(qū)；國家中心城市布局進一步完善，城市功能不斷提升，宜居性也得到了明顯改善；圍繞農村產(chǎn)權制度、城鎮(zhèn)化投融資機制、城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制等方面深化改革，形成了一系列可推廣和借鑒的經(jīng)驗，為推進高質量城鎮(zhèn)化奠定了良好基礎。

　　總結黨的十八大以來的新型城鎮(zhèn)化進程，我認為有三個亮點或經(jīng)驗值得關注——

　　一是中國較好地實現(xiàn)了大規(guī)模的快速城鎮(zhèn)化。從1978年到2021年，我們實現(xiàn)了7.4億人的城鎮(zhèn)化，其中黨的十八大以來到2021年底的9年間實現(xiàn)了1.93億人的城鎮(zhèn)化，遠超其他國家。如此大規(guī)模的快速城鎮(zhèn)化，有力地促進了經(jīng)濟增長，改變了經(jīng)濟結構、社會結構和空間結構，在助力農村減貧上起到重要作用。

　　二是城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)不斷優(yōu)化。近年來，以城市群為主體、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展的城鎮(zhèn)化格局持續(xù)優(yōu)化，城市群在引領城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟發(fā)展上發(fā)揮著主導和核心作用。進一步完善了國家中心城市布局，穩(wěn)步推進特色小城鎮(zhèn)建設，城市宜居性顯著提升。同時，城鎮(zhèn)化的區(qū)域差距也在逐步縮小，尤其是中西部與東部地區(qū)間的城鎮(zhèn)化率差距顯著縮小，反映我國城鎮(zhèn)化的空間格局更加協(xié)調、優(yōu)化。

　　三是中國在大規(guī)模快速城鎮(zhèn)化過程中，并沒有像很多發(fā)展中國家那樣出現(xiàn)大規(guī)模城市貧民窟。這是中國城鎮(zhèn)化的一個世界性經(jīng)驗，我認為主要有三方面原因：一是中國的城鎮(zhèn)化伴隨著快速推進的工業(yè)化進程，城市產(chǎn)業(yè)能夠為新進城的農業(yè)轉移人口提供大量就業(yè)崗位；二是中國從中央到地方都高度重視城市的規(guī)劃建設，做了大量工作；三是中國的農業(yè)轉移人口具有兩棲性，進城之后在農村還是能有塊地、有棟房，各種權利還能得以保留，萬一在城里生活不下去，也可以退回到農村去。

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　　全面提高城鎮(zhèn)化質量，加快城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略轉型，走高質量的新型城鎮(zhèn)化之路，是中國城鎮(zhèn)化的基本方向

　　記者：數(shù)據(jù)顯示，2021年中國常住人口城鎮(zhèn)化率已達到64.72%?！笆奈濉睍r期，我國繼續(xù)推進新型城鎮(zhèn)化工作有哪些重點，將體現(xiàn)怎樣的趨勢？

　　魏后凱：通過我們對城鎮(zhèn)化趨勢的預測，在“十四五”乃至今后較長一段時期內，中國仍將處于城鎮(zhèn)化快速推進時期，但推進速度將會逐步放慢。未來城鎮(zhèn)化將朝三個方向進行轉變：

　　一是從高速城鎮(zhèn)化轉向高質量城鎮(zhèn)化。全面提高城鎮(zhèn)化質量，加快城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略轉型，走高質量的新型城鎮(zhèn)化之路，這是中國城鎮(zhèn)化的基本方向。高質量的城鎮(zhèn)化主要體現(xiàn)在以下幾個方面： 一是增強城鎮(zhèn)化的可持續(xù)性， 盡可能將城鎮(zhèn)化的資源和環(huán)境代價降到最低；二是全面提升城市品質， 實現(xiàn)各城鎮(zhèn)、城市群和都市圈的高質量發(fā)展；三是以城市群和都市圈為主體形態(tài)，加快推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展，推動形成科學合理的城鎮(zhèn)化格局；四是促進城鄉(xiāng)要素雙向自由流動和平等交換，構建多層次、多領域、多類型的城鄉(xiāng)發(fā)展共同體，推動形成以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)互補、協(xié)調發(fā)展、共同繁榮的新型城鄉(xiāng)關系；五是加快農業(yè)轉移人口市民化，推動實現(xiàn)市民化與城鎮(zhèn)化同步，即農業(yè)轉移人口在遷入城鎮(zhèn)的同時就能夠全面同等享受市民待遇。走高質量的新型城鎮(zhèn)化之路，必須把人的城鎮(zhèn)化放在最重要最核心的位置。

　　二是從注重異地城鎮(zhèn)化到重視就地就近城鎮(zhèn)化。過去中國更多地強調異地城鎮(zhèn)化。珠江三角洲、長江三角洲等沿海地區(qū)擁有大量的就業(yè)崗位和產(chǎn)業(yè)支撐，但勞動力不足。中西部地區(qū)有大量的人口和勞動力，但缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，就業(yè)崗位不足。因此，每年都有數(shù)以萬計的農民工由中西部到珠三角、長三角等地去打工，導致產(chǎn)業(yè)分布、就業(yè)崗位與人口分布不匹配。從大中小城市和小城鎮(zhèn)角度來看也類似，中小城市和小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)支撐不足，就業(yè)崗位缺乏，而大城市、超大城市承載過多功能，就業(yè)崗位比較充裕。通過中央的政策，這些年來隨著中西部地區(qū)工業(yè)化的推進，產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度加快，這一問題正在逐步得到緩解。

　　三是從注重地級以上城市發(fā)展到以縣城為重要載體。近年來，雖然中心城市的功能得到很好的發(fā)揮，但很多中心城市把資源、人才、土地指標等向中心城市的中心區(qū)聚集，影響了縣域經(jīng)濟的發(fā)展。近期，中辦、國辦印發(fā)文件，強調以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設。當然，以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化，并非否定過去都市圈、城市群的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，而是通過補齊縣城短板，為吸引和承載更多農業(yè)轉移人口以及返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人士創(chuàng)造條件，讓他們在縣城就能過上高品質生活。

　　記者：當前，在一些超大特大城市已經(jīng)出現(xiàn)了“城市病”。您認為對于這些大城市，接下來城鎮(zhèn)化的重點是什么？如何緩解“城市病”？

　　魏后凱：現(xiàn)在確實有相當一部分超大特大城市出現(xiàn)了“城市病”，發(fā)展超過了所在區(qū)域資源環(huán)境的承載能力。解決的方式，是要推動超大特大城市轉變發(fā)展方式，合理控制人口密度，疏解非核心功能，完善郊區(qū)新城功能，促進多中心、多層級、組團式發(fā)展。

　　首先，要限定城市的增長邊界。城市不能無限制蔓延擴張，要根據(jù)資源環(huán)境的承載能力確定發(fā)展規(guī)模。有些城市越來越大，就是因為承載的功能太多，那么一些不必要的功能就要疏散。要根據(jù)資源環(huán)境承載能力，找準城市功能定位，明確哪些功能該集中在中心城市，哪些該擴散，通過工業(yè)的擴散引導產(chǎn)業(yè)的轉移，依靠產(chǎn)業(yè)的轉移來引導人口的疏散，使大城市的發(fā)展規(guī)模和資源環(huán)境的承載能力相適應，同時又能夠充分發(fā)揮大城市的功能。

　　其次，未來超大特大城市應該走向現(xiàn)代化都市圈。要推進中心區(qū)功能和產(chǎn)業(yè)擴散并大力發(fā)展現(xiàn)代城郊經(jīng)濟，將部分產(chǎn)業(yè)、人口疏解至周邊中小城市或郊區(qū)、小城鎮(zhèn)，通過都市圈內公共服務均等化、區(qū)域一體化來優(yōu)化空間結構，促進都市圈內協(xié)調發(fā)展，改變“大樹底下不長草”的格局。

　　再次，超大特大城市可探索構建新型的產(chǎn)業(yè)鏈分工格局。例如，發(fā)展產(chǎn)業(yè)可以“控制兩頭，甩掉中間”——一頭是公司的總部、研發(fā)，另一頭是品牌運作和市場營銷，中間加工制造的環(huán)節(jié)可向周邊擴散。通過這種啞鈴型結構，既能有效控制產(chǎn)業(yè)鏈，又能給周邊地區(qū)提供更多的發(fā)展機會，有助于形成更為合理的產(chǎn)業(yè)鏈分工格局。

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　　在新型城鎮(zhèn)化驅動下，城鄉(xiāng)互補互促、互利互融關系將得到進一步強化

　　記者：對于推動構建以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局，新型城鎮(zhèn)化將起到怎樣的作用？

　　魏后凱：新型城鎮(zhèn)化是推動形成新發(fā)展格局的重要支撐。從國內循環(huán)看，要形成一個強大的國內市場，城鎮(zhèn)化是重要動力。依托都市圈和城市群，建立以此為樞紐的經(jīng)濟循環(huán)系統(tǒng)，促進生產(chǎn)要素流動、集聚和擴散，提高空間配置效率，將成為重要動力源。同時，推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設，加快農業(yè)轉移人口市民化，將釋放巨大消費潛力。通過城鎮(zhèn)化格局的優(yōu)化來打通城鄉(xiāng)、區(qū)域間的循環(huán)，有助于構建一個強大的國內市場。從國際市場看，要發(fā)揮城市群、都市圈參與國際循環(huán)的戰(zhàn)略樞紐作用。鼓勵這些地區(qū)參與國際分工，有助于我們在國際市場提高競爭力。

　　記者：隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進，村莊空心化、農村人口老齡化問題日益凸顯，應如何應對？鄉(xiāng)村振興如何有效銜接城鎮(zhèn)化？

　　魏后凱：城鎮(zhèn)化是大勢所趨，對鄉(xiāng)村發(fā)展會起到很多方面的帶動作用。但是從目前來看，城鎮(zhèn)化也帶來了農村人口老齡化、村莊空心化、村莊減小和消亡等情況。需要明確的是，搞鄉(xiāng)村振興并不是說鄉(xiāng)村的農民越多越好。通過城鎮(zhèn)化減少農業(yè)人口數(shù)量，為規(guī)?；?jīng)營提供可能，反而能幫助農民提高收入，為農業(yè)現(xiàn)代化創(chuàng)造更為有利的條件。

　　根據(jù)我們的研究，未來的村莊發(fā)展可能有三條不同的路徑：一些村莊發(fā)展得比較好，人口規(guī)模不斷擴大，集聚規(guī)模不斷提高，下一步應該向城鎮(zhèn)方向發(fā)展；還有一些繼續(xù)作為村莊；第三種類型的村莊可能隨著人的減少，就被整合、合并或者消亡了。因此，下一步需要做好幾項工作：

　　一是村莊布局的調整優(yōu)化。隨著城鄉(xiāng)人口不斷變化，村莊布局也需要進行相應的規(guī)劃調整，有些可能轉變?yōu)槌?鎮(zhèn))區(qū)的一部分，有的保留為村莊，有些可能會進行整合；二是要根據(jù)常住人口來不斷優(yōu)化農村基礎設施和公共服務的布局；三是要通過多種途徑對農村閑置的各種公共設施用地進行再利用，提高建設用地利用效率。

　　隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進，年輕人進城去了，同時，城里人年老后，也愿意到生態(tài)環(huán)境更好的、生活簡單的鄉(xiāng)村去養(yǎng)老，因此，農村的老齡人口比重遠遠高于城市。對農村的養(yǎng)老問題，我們要高度重視，一是要提高農村的養(yǎng)老設施和養(yǎng)老服務水平，補齊養(yǎng)老設施、服務人才、資金等方面的短板；二是城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障體系要接軌。養(yǎng)老事關民生，只有做好這部分工作，才能保障經(jīng)濟社會穩(wěn)定發(fā)展。

　　中國特色新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興并不沖突，相反，新型城鎮(zhèn)化正在重塑城鄉(xiāng)發(fā)展格局，推動城鄉(xiāng)關系由二元分割向融合共富方向轉變。隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進，盡管鄉(xiāng)村人口、就業(yè)和產(chǎn)出比重會逐步下降，但城鄉(xiāng)將會長期共生并存，這是經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀規(guī)律。很明顯，城市是引領、輻射和帶動鄉(xiāng)村發(fā)展的發(fā)動機，鄉(xiāng)村則是支撐城市發(fā)展的重要依托和土壤，二者是一個相互依存、相互融合、互促共榮的發(fā)展共同體。在新型城鎮(zhèn)化驅動下，城鄉(xiāng)互補互促、互利互融關系將得到進一步強化。