作者：張蔚文（浙江大學公共管理學院教授、副院長，浙江大學中國新型城鎮(zhèn)化研究院執(zhí)行副院長）；孫思琪（浙江大學公共管理學院博士生）

　　城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，對推動經(jīng)濟社會平穩(wěn)健康發(fā)展、構(gòu)建新發(fā)展格局、促進共同富裕都具有重要意義。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視新型城鎮(zhèn)化工作，提出了“以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”命題。隨著頂層設(shè)計逐步完善與地方積極探索，我國城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量大幅提升，新型城鎮(zhèn)化取得重大歷史性成就。近日，國家發(fā)改委發(fā)布了《“十四五”新型城鎮(zhèn)化實施方案》（以下簡稱《實施方案》），圍繞加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間布局和形態(tài)、推進新型城市建設(shè)、提升城市治理水平、推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展五個方面對深入推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略作出全面部署，為推動城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展指明了方向。“十四五”時期是我國開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程、邁向第二個百年奮斗目標的第一個五年，加快推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化意義重大。依據(jù)《實施方案》，“十四五”時期新型城鎮(zhèn)化應(yīng)把握五個原則。

　　（一）人本化

　　在以往的城鎮(zhèn)化過程中，對城鎮(zhèn)化的理解往往存在兩種偏誤：一種是“以物為核心”，即無休止的城市擴張和大規(guī)模的城市建設(shè)；另一種是將“人的城鎮(zhèn)化”片面理解為人口城鎮(zhèn)化，甚至采用強迫農(nóng)民上樓等手段提升城鎮(zhèn)化率。在本次《實施方案》中，“公共服務(wù)”取代“基礎(chǔ)設(shè)施”成為了除“城鎮(zhèn)化”外出現(xiàn)最多的高頻詞，意味著“十四五”時期的城鎮(zhèn)化將更關(guān)注“人”的需求，強調(diào)城市公共服務(wù)和居民生活品質(zhì)的提升。

　　“以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”至少有兩個突出特點：一是城市居民的主體性?！秾嵤┓桨浮窂娬{(diào)，“嚴禁隨意撤并村莊搞大社區(qū)、違背農(nóng)民意愿大拆大建”?！耙匀藶楹诵牡男滦统擎?zhèn)化”充分尊重“人”的意愿，將“人”作為城市發(fā)展的目的，而非服務(wù)于城市發(fā)展。二是城市權(quán)利的普惠性。打破戶籍門檻，使新市民能夠享受與本地戶籍居民平等的待遇，使城鎮(zhèn)化的成果“惠及全民”。《實施方案》重申了此前中辦、國辦提出的戶籍制度改革政策，并首次提出“城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋全部未落戶常住人口”，多處強調(diào)對外來人口和本地人口、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和城鎮(zhèn)居民一視同仁。此外，“十四五”期間更加重視新市民的住房保障，將逐步使租購住房在享受公共服務(wù)上具有同等權(quán)利。

　　（二）差異化

　　我國幅員遼闊，各區(qū)域之間、大中小城市之間、同等級城市內(nèi)部之間都存在較大差異。從近期的城鎮(zhèn)化相關(guān)政策來看，我國推進區(qū)域和城市差異化發(fā)展的思路是比較明確的。比如，此前發(fā)布的《關(guān)于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》就根據(jù)區(qū)位條件、要素稟賦等將縣城分為了五類?！秾嵤┓桨浮费永m(xù)了差異化發(fā)展的思路，強調(diào)“順應(yīng)城市興衰規(guī)律，順勢而為、因勢利導(dǎo)”。

　　一方面，要加大對人口流入地區(qū)的公共服務(wù)供給，特別是教育、住房等供求矛盾較為突出的領(lǐng)域。《實施方案》提出“加大人口集中流入城市義務(wù)教育階段學位供給”“以人口流入多的大城市為重點，擴大保障性租賃住房供給，著力解決符合條件的新市民、青年人等群體住房困難問題”。

　　另一方面，引導(dǎo)人口流出地區(qū)減少不必要的投資，走“精明收縮”的集聚集約發(fā)展道路，即“引導(dǎo)人口流失城市嚴控增量、盤活存量，促進人口和公共服務(wù)資源向城區(qū)集中”。值得注意的是，人口流出地減量規(guī)劃的前提是現(xiàn)有居民能享受均等化的基本公共服務(wù)水平。此外，對于一些處在農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)或重點生態(tài)功能區(qū)的縣城，應(yīng)該對其為保護糧食安全和生態(tài)環(huán)境所付出的犧牲進行適度補償。

　　（三）集約化

　　參照國內(nèi)外一般規(guī)律，我國城鎮(zhèn)化進入了較快發(fā)展的中后期，該階段的典型特征是城鎮(zhèn)化速度減緩，城鎮(zhèn)化發(fā)展方式由規(guī)模擴張轉(zhuǎn)向質(zhì)量提升。在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化方面，《實施方案》提出“存量優(yōu)先、帶動增量”。相對于增加城鎮(zhèn)人口數(shù)量，“十四五”期間將更加注重現(xiàn)有城市居民的公共服務(wù)保障和就業(yè)能力提升。在城鎮(zhèn)化空間布局方面，“十四五”期間，城市群和都市圈將進一步集聚全國和區(qū)域內(nèi)人口。同時，縣城作為城鎮(zhèn)化的重要載體，將成為集聚縣域要素、展現(xiàn)縣域風采的舞臺。為此，《實施方案》特別強調(diào)城市群、都市圈的公共服務(wù)共建共享以及縣城補短板強弱項。在城市建設(shè)方面，“城市更新”將取代“城市擴張”成為新發(fā)展階段的主基調(diào)。《實施方案》強調(diào)提高建設(shè)用地利用效率。促進城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約高效利用，實行增量安排與消化存量掛鉤，嚴格控制新增建設(shè)用地規(guī)模，推動低效用地再開發(fā)，并提出探索增加混合產(chǎn)業(yè)、復(fù)合功能用地供給、鼓勵軌道交通地上地下空間綜合開發(fā)利用等，并對新建建筑提出了更為嚴格的限制，包括“注重改造活化既有建筑，防止大拆大建，防止隨意拆除老建筑、搬遷居民、砍伐老樹”“嚴格限制新建超高層建筑，不得新建500米以上建筑，嚴格限制新建250米以上建筑”。

　　（四）韌性化

　　伴隨著城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，城市數(shù)量不斷增加、規(guī)模不斷擴大，城市面臨的風險因素也顯著增加。在百年未有之大變局下，安全和穩(wěn)定的重要性將更為突出。

　　一是要提高城鎮(zhèn)化的系統(tǒng)韌性。頻發(fā)的公共安全事件和疫情防控經(jīng)驗警醒我們，各類要素的高度集聚使城市系統(tǒng)日趨復(fù)雜，進一步增加了城市，尤其是大城市，面臨風險時的脆弱性。一旦幾個特大城市遭遇突發(fā)風險，將影響全國的內(nèi)循環(huán)系統(tǒng)，造成難以估量的損失?！秾嵤┓桨浮芬蟪筇卮蟪鞘泻侠砜刂迫丝诿芏龋杞夤δ?、設(shè)施和過度集中的公共服務(wù)資源，同時發(fā)揮具有優(yōu)勢的大中小城市、縣城和衛(wèi)星鎮(zhèn)承接人口的能力。

　　二是要增強城市自身的基礎(chǔ)韌性。這要求嚴守生態(tài)底線，加強生態(tài)修復(fù)和環(huán)境保護，錨定碳達峰碳中和目標，打造綠色低碳的城市環(huán)境。在此基礎(chǔ)上，提高城市在防災(zāi)減災(zāi)、公共衛(wèi)生防控救治和內(nèi)澇治理等方面的能力，尤其是超大特大城市治理中的風險防控能力。

　　三是要提升基層治理水平。新冠肺炎疫情暴露了部分地區(qū)在基層群眾性自治上的缺失，《實施方案》首次將街道社區(qū)治理問題納入進來，倡導(dǎo)健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)、社區(qū)居委會主導(dǎo)、人民群眾為主體，多元共治的基層社會治理體系，健全社會矛盾綜合治理機制。

　　（五）協(xié)同化

　　城市是一個復(fù)雜的巨系統(tǒng)，城鎮(zhèn)化也是一個系統(tǒng)性工程，需要中央到地方各級別政府、各業(yè)務(wù)部門堅持系統(tǒng)觀念，凝聚力量、協(xié)同推進。

　　一是區(qū)域協(xié)同。“十四五”期間，城市群和都市圈有望成為建立全國統(tǒng)一大市場的突破口，率先探索破解行政壁壘的一體化機制?！秾嵤┓桨浮诽岢觥霸诔鞘腥汉投际腥?nèi)探索經(jīng)濟管理權(quán)限與行政區(qū)范圍適度分離，建立跨行政區(qū)利益共享和成本共擔機制”。

　　二是城鄉(xiāng)協(xié)同。當前，我國城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的問題依然突出。在共同富裕的目標下，必須從城鄉(xiāng)融合的視角協(xié)同推進新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興?！秾嵤┓桨浮窂某青l(xiāng)“人、地、錢”三大核心要素自由流動，推進城鄉(xiāng)規(guī)劃、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展一體化等方面進行部署，保障農(nóng)村居民共享城鎮(zhèn)化成果。

　　三是任務(wù)協(xié)同。堅持全國一盤棋，強化頂層設(shè)計和規(guī)劃引領(lǐng)?！秾嵤┓桨浮诽岢觥巴晟迫珖_統(tǒng)一的戶籍管理政務(wù)服務(wù)平臺” “推進基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌”等。這就要求發(fā)揮中央和地方兩個積極性，以目標導(dǎo)向推進多部門上下聯(lián)動。例如，為高質(zhì)量完成新市民公共服務(wù)全覆蓋的目標，要“建立健全中央和省級農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的獎勵制度，建立財政、發(fā)改、公安等部門的工作協(xié)同機制”；為分類推動城市群發(fā)展，要“深入實施京津冀協(xié)同發(fā)展、長三角一體化發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)等區(qū)域重大戰(zhàn)略”，并“健全城市群和都市圈協(xié)同發(fā)展機制”。