習(xí)近平總書(shū)記指出：“在互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，數(shù)據(jù)是新的生產(chǎn)要素，是基礎(chǔ)性資源和戰(zhàn)略性資源，也是重要生產(chǎn)力?！睌?shù)據(jù)要素在數(shù)字時(shí)代下已與土地、勞動(dòng)力、資本、技術(shù)等傳統(tǒng)要素并列，成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新引擎。數(shù)據(jù)要素價(jià)值的實(shí)現(xiàn)在于流動(dòng)，數(shù)據(jù)要素跨境流動(dòng)是釋放數(shù)據(jù)紅利、推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展、打造新發(fā)展格局戰(zhàn)略支點(diǎn)的重要支撐，是提升我國(guó)全球數(shù)據(jù)治理能力的重要路徑。

　　準(zhǔn)確把握數(shù)據(jù)流動(dòng)的基礎(chǔ)制約

　　制約數(shù)據(jù)要素跨境流動(dòng)的主要因素包括權(quán)屬關(guān)系、權(quán)益分配、價(jià)值評(píng)估、隱私保護(hù)及國(guó)家安全等，而這些因素產(chǎn)生的根源恰恰也來(lái)自數(shù)據(jù)要素的基本特性和非競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性、低成本復(fù)制、外部性等技術(shù)－經(jīng)濟(jì)特征。

　　數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)確立、保護(hù)、交易和價(jià)值評(píng)估難題，導(dǎo)致數(shù)據(jù)分級(jí)分類(lèi)困難，是數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的基礎(chǔ)制約。雖然我國(guó)明確了要健全勞動(dòng)、資本、土地、知識(shí)、技術(shù)、管理、數(shù)據(jù)等生產(chǎn)要素由市場(chǎng)評(píng)價(jià)貢獻(xiàn)、按貢獻(xiàn)決定報(bào)酬的機(jī)制，但數(shù)據(jù)要素的市場(chǎng)化配置面臨著諸多難題，有待解決。

　　首先，數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)確立難題。從數(shù)據(jù)的特征看，數(shù)據(jù)具備非競(jìng)用性和無(wú)限復(fù)制的特征，一份數(shù)據(jù)被生產(chǎn)出來(lái)，就有可能被其他主體無(wú)限復(fù)制、共享、加工。實(shí)際上，大部分?jǐn)?shù)據(jù)搜集者在網(wǎng)絡(luò)上獲取數(shù)據(jù)時(shí)，都無(wú)法確定數(shù)據(jù)的真實(shí)源頭。數(shù)據(jù)一旦產(chǎn)生便能在極短的時(shí)間被大量主體所控制，因而數(shù)據(jù)溯源和確權(quán)的執(zhí)行成本極高。從數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)劃分的主體角度看，數(shù)據(jù)生產(chǎn)者和數(shù)據(jù)控制者哪一方應(yīng)該獲得數(shù)據(jù)的所有權(quán)也存在爭(zhēng)議。

　　其次，數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)保護(hù)難題。數(shù)據(jù)的非競(jìng)用性和低成本復(fù)制性同時(shí)帶來(lái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的難題，即便產(chǎn)權(quán)清晰的數(shù)據(jù)，也無(wú)法避免被其他主體占用、盜用、濫用。數(shù)據(jù)的傳輸和存儲(chǔ)的便捷性一定程度上加劇了數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的困境。

　　再次，數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)交易和價(jià)值評(píng)估難題。由于缺乏數(shù)據(jù)確權(quán)的方案及可行技術(shù)手段，交易主體無(wú)法清晰界定。產(chǎn)權(quán)保護(hù)體系的不完善使得數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)交易沒(méi)有安全保障。而且在保護(hù)個(gè)人隱私、商業(yè)機(jī)密和滿(mǎn)足監(jiān)管的目標(biāo)下，很難低成本、高效率地實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)所有權(quán)和使用權(quán)的分離并快速流通。因此，各國(guó)在實(shí)踐中也尚未形成體系成熟的數(shù)據(jù)交易市場(chǎng)。

　　系統(tǒng)研究制定全鏈條全領(lǐng)域數(shù)據(jù)治理體系

　　習(xí)近平總書(shū)記指出：“推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，要堅(jiān)持促進(jìn)發(fā)展和監(jiān)管規(guī)范兩手抓、兩手都要硬，在發(fā)展中規(guī)范、在規(guī)范中發(fā)展?！币虼?，要加快建立全方位、多層次、立體化監(jiān)管體系，實(shí)現(xiàn)事前事中事后全鏈條全領(lǐng)域監(jiān)管，堵塞監(jiān)管漏洞，提高監(jiān)管效能。

　　數(shù)據(jù)的自由流動(dòng)與數(shù)字經(jīng)貿(mào)發(fā)展水平高度相關(guān)，引發(fā)諸多正當(dāng)?shù)恼哧P(guān)切，如國(guó)家安全、本國(guó)數(shù)字市場(chǎng)利益保護(hù)、公共道德和個(gè)人隱私保護(hù)等。我國(guó)高度重視數(shù)據(jù)安全，但目前尚無(wú)完善的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的監(jiān)管規(guī)則。雖然近年來(lái)相繼頒布了網(wǎng)絡(luò)安全法、數(shù)據(jù)安全法、個(gè)人信息保護(hù)法等，但仍存在界定不清晰和操作的不確定性等問(wèn)題，數(shù)據(jù)流動(dòng)方面經(jīng)典的判例較為缺乏。

　　建設(shè)全鏈條全領(lǐng)域的數(shù)據(jù)治理體系，需要在數(shù)據(jù)分類(lèi)分級(jí)的前提下，明確以公共數(shù)據(jù)開(kāi)放共享與商業(yè)數(shù)據(jù)交易交換為核心的數(shù)據(jù)要素跨境流動(dòng)路徑，確定兩類(lèi)數(shù)據(jù)在跨境流動(dòng)“事前”“事中”和“事后”三個(gè)環(huán)節(jié)的路徑設(shè)計(jì)。對(duì)于公共數(shù)據(jù)，如民生領(lǐng)域的港澳車(chē)北上、出入境健康碼、身份驗(yàn)證等，以及科研領(lǐng)域的科技數(shù)據(jù)共享、跨境合作研發(fā)等，探索“事前”數(shù)據(jù)脫敏處理、“事中”安全可控流動(dòng)、“事后”可溯源可融合的開(kāi)放共享路徑；對(duì)于商業(yè)數(shù)據(jù)，如各種職業(yè)資格資質(zhì)認(rèn)定、信用等級(jí)認(rèn)證、商事登記、金融債券通等，探索“事前”數(shù)據(jù)定價(jià)加密、“事中”有序交易流動(dòng)、“事后”可賦能可監(jiān)管的交易交換路徑。

　　建設(shè)全鏈條全領(lǐng)域的數(shù)據(jù)治理體系，需要在技術(shù)端和制度端給予數(shù)據(jù)流動(dòng)強(qiáng)有力支撐。一方面，在技術(shù)端，強(qiáng)化數(shù)據(jù)要素跨境流動(dòng)的技術(shù)平臺(tái)支撐，通過(guò)加密技術(shù)、脫敏技術(shù)、機(jī)器學(xué)習(xí)及區(qū)塊鏈技術(shù)的應(yīng)用，促進(jìn)大灣區(qū)數(shù)據(jù)存儲(chǔ)港、數(shù)據(jù)交易中心和數(shù)據(jù)監(jiān)管平臺(tái)建設(shè)。另一方面，在制度端，構(gòu)建數(shù)據(jù)要素的分級(jí)分類(lèi)、定價(jià)交易、跨境共享等流動(dòng)規(guī)則，以及涵蓋監(jiān)管模式、監(jiān)管機(jī)構(gòu)、監(jiān)管試點(diǎn)的多方治理的監(jiān)管體系。

　　牢牢掌握數(shù)字經(jīng)濟(jì)自主權(quán)，建立數(shù)據(jù)治理全球話(huà)語(yǔ)權(quán)

　　習(xí)近平總書(shū)記指出：“要牽住數(shù)字關(guān)鍵核心技術(shù)自主創(chuàng)新這個(gè)‘牛鼻子’，發(fā)揮我國(guó)社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)、新型舉國(guó)體制優(yōu)勢(shì)、超大規(guī)模市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，提高數(shù)字技術(shù)基礎(chǔ)研發(fā)能力，打好關(guān)鍵核心技術(shù)攻堅(jiān)戰(zhàn)，盡快實(shí)現(xiàn)高水平自立自強(qiáng)，把發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)自主權(quán)牢牢掌握在自己手中?！?/p>

　　在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代，數(shù)據(jù)已經(jīng)成為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵要素，是世界各國(guó)競(jìng)相爭(zhēng)奪的基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源。其中，跨境數(shù)據(jù)在支撐國(guó)際貿(mào)易活動(dòng)、促進(jìn)跨國(guó)科技合作、推動(dòng)數(shù)據(jù)資源共享方面的作用越來(lái)越凸顯，加強(qiáng)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)探索，已成為打造我國(guó)在全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局中優(yōu)勢(shì)的關(guān)鍵。不論是出于深化開(kāi)放還是促進(jìn)發(fā)展、抑或是發(fā)揮數(shù)字經(jīng)濟(jì)動(dòng)能的考慮，數(shù)據(jù)自由流動(dòng)都應(yīng)成為我國(guó)發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)的基本立場(chǎng)和戰(zhàn)略目標(biāo)。

　　當(dāng)前，數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)則難以同時(shí)兼顧“跨境數(shù)據(jù)隱私保護(hù)”“跨境數(shù)據(jù)自由流動(dòng)”和“跨境數(shù)據(jù)保護(hù)自主權(quán)”等多方面。數(shù)據(jù)要素跨境流動(dòng)由于涉及不同國(guó)家或地區(qū)的政策協(xié)調(diào)，監(jiān)管體系也存在薄弱環(huán)節(jié)，還面臨跨境執(zhí)行的困難。我國(guó)應(yīng)采取適宜的策略，用循序漸進(jìn)、序貫決策方式，結(jié)合我國(guó)發(fā)展實(shí)際，制定數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的短、中、長(zhǎng)期分階段目標(biāo)，其中短期目標(biāo)主要是探索數(shù)據(jù)要素跨境流動(dòng)的賦能機(jī)制；中期目標(biāo)主要是完善數(shù)據(jù)要素跨境流動(dòng)的規(guī)則體系；長(zhǎng)期目標(biāo)是提升數(shù)據(jù)要素跨境流動(dòng)的國(guó)際話(huà)語(yǔ)權(quán)。同時(shí)要兼顧戰(zhàn)略目標(biāo)和戰(zhàn)術(shù)目標(biāo)。戰(zhàn)略目標(biāo)是通過(guò)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)和治理的開(kāi)拓性研究，為我國(guó)參與全球數(shù)據(jù)治理奠定基礎(chǔ)；戰(zhàn)術(shù)目標(biāo)是探索和發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)要素跨境流動(dòng)路徑，從硬性技術(shù)設(shè)施、軟性制度設(shè)施和業(yè)務(wù)場(chǎng)景應(yīng)用構(gòu)建數(shù)據(jù)要素跨境流動(dòng)的渠道、路徑和保障機(jī)制。

　　探究如何在掌握數(shù)字經(jīng)濟(jì)自主權(quán)基礎(chǔ)上優(yōu)化跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的路徑，需要考慮平衡跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)所引起的數(shù)據(jù)主權(quán)、數(shù)據(jù)保護(hù)和數(shù)據(jù)自由流動(dòng)的利益沖突，在本地化存儲(chǔ)、嚴(yán)格保護(hù)、寬松保護(hù)、折衷保護(hù)和低保護(hù)五種模式中選取利益最大化的治理策略。對(duì)我國(guó)整體而言，受限于信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)發(fā)展和數(shù)據(jù)保護(hù)規(guī)則建立情況，宜采取“嚴(yán)格保護(hù)”模式，堅(jiān)持?jǐn)?shù)據(jù)分類(lèi)分級(jí)管理，在保證安全的前提下促進(jìn)數(shù)據(jù)自由流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)保護(hù)與數(shù)據(jù)流動(dòng)的平衡。對(duì)于我國(guó)可以先行試點(diǎn)的地區(qū)如粵港澳大灣區(qū)而言，“一國(guó)兩制”下大灣區(qū)的特殊性，在內(nèi)地政府掌握出境數(shù)據(jù)決策權(quán)前提下，可以給予港澳數(shù)據(jù)跨境自由流動(dòng)的便利，通過(guò)構(gòu)建和完善數(shù)據(jù)流動(dòng)與安全規(guī)則體系，促進(jìn)數(shù)據(jù)生產(chǎn)要素在大灣區(qū)自由流動(dòng)，推動(dòng)大灣區(qū)國(guó)際數(shù)據(jù)中心建設(shè)，再推廣至其他區(qū)域，然后在構(gòu)造數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)序貫決策模型基礎(chǔ)上，綜合國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，提出適合跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的可行性方案，為我國(guó)與周邊國(guó)家、RCEP國(guó)家、“一帶一路”沿線(xiàn)國(guó)家和世界各國(guó)開(kāi)展數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)提供決策參考。

　　作者系廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)粵港澳大灣區(qū)研究院院長(zhǎng)、教授、博士生導(dǎo)師

　　本文系國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目（21&ZD123）的階段性成果