黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》明確提出要“推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)”。2022年5月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》（以下簡稱《意見》），提出到2025年，以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)取得重要進展的發(fā)展目標，要求以縣城為基本單元推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，發(fā)揮縣城連接城市、服務(wù)鄉(xiāng)村作用，增強對鄉(xiāng)村的輻射帶動能力，促進縣城基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)向鄉(xiāng)村延伸覆蓋，強化縣城與鄰近城市發(fā)展的銜接配合?？h城是我國城鎮(zhèn)體系的重要組成部分，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵支撐，對促進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系具有重要意義。在“十四五”期間，縣城成為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的載體，縣城的建設(shè)成為協(xié)調(diào)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要切口。

　　縣城是實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的載體

　　改革開放特別是黨的十八大以來，我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進新型城鎮(zhèn)化的進程取得了重大戰(zhàn)略成果，城市與農(nóng)村的經(jīng)濟社會發(fā)展形勢喜人。然而，城鄉(xiāng)要素流動不順暢、公共資源配置不合理等問題在一定程度上依然突出?？h城是連接城市和鄉(xiāng)村的紐帶，一頭連接城市，一頭服務(wù)鄉(xiāng)村，是推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展和實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要節(jié)點。2021年中央一號文件提出，要“把縣域作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點，強化統(tǒng)籌謀劃和頂層設(shè)計，破除城鄉(xiāng)分割的體制弊端，加快打通城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動的制度性通道?！币虼嗽谕七M以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化過程中，應當以協(xié)調(diào)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為基礎(chǔ)，以城鄉(xiāng)融合的思路推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化。國家發(fā)改委于2022年3月印發(fā)的《2022年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務(wù)》提出要“推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)。支持一批具有良好區(qū)位優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、資源環(huán)境承載能力較強、集聚人口經(jīng)濟條件較好的縣城發(fā)展?！笨h城的高質(zhì)量發(fā)展成為深入推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，提高新型城鎮(zhèn)化建設(shè)質(zhì)量的核心要求和重要抓手。

　　從新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的角度來看，縣城是我國城鎮(zhèn)體系的重要一環(huán)，在新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)過程中需要進一步加強縣城的建設(shè)，完善縣城的功能。在當前的城鎮(zhèn)化進程中，農(nóng)民到縣城就業(yè)、居住，向縣城集聚的現(xiàn)象很普遍。數(shù)據(jù)顯示，2021年年底，我國城鎮(zhèn)常住人口為9.1億人。其中，縣城及縣級市城區(qū)人口為2.5億人左右，占全國城鎮(zhèn)常住人口的近30%。推進縣城建設(shè)，有利于引導農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近城鎮(zhèn)化，完善大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化空間布局，完善城市與農(nóng)村的公共服務(wù)均等化。在城鄉(xiāng)融合的戰(zhàn)略指引下，促進城鄉(xiāng)資源的雙向流動，形成新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的持續(xù)動力。

　　從鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的角度來看，縣城位于“城尾鄉(xiāng)頭”，是連接城市、服務(wù)鄉(xiāng)村的天然載體。當前的鄉(xiāng)村振興亟須以縣城建設(shè)為載體，打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，破除我國在城鎮(zhèn)化高速發(fā)展的過程中形成的城鄉(xiāng)之間要素單向流動的問題。城鄉(xiāng)融合發(fā)展不能僅僅是農(nóng)村要素向城市流動，同時也要強調(diào)城市要素流向農(nóng)村。通過城市向農(nóng)村提供高質(zhì)量發(fā)展所必要的資金、技術(shù)和人才等資源，打通城鄉(xiāng)要素自由流動的通道，推動農(nóng)村現(xiàn)代化進程。推進縣城建設(shè)，有利于發(fā)揮縣城輻射帶動鄉(xiāng)村的能力，以縣為紐帶，暢通城鄉(xiāng)之間的要素流動，促進縣、鄉(xiāng)、村的功能銜接互補，推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，實現(xiàn)新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的同步發(fā)展。

　　綜上所述，縣城是打破城鄉(xiāng)二元化，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的載體。推進縣城建設(shè)，是適應城鄉(xiāng)之間的流動人口日益增加到縣城就業(yè)安家的需求，輻射帶動農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，強化縣城與鄰近城市銜接配合的需要。在此基礎(chǔ)上，亟須破除單向城市化思維，在城鄉(xiāng)融合新形態(tài)下思考城鄉(xiāng)發(fā)展和要素配置，用城鄉(xiāng)融合的思路推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化，實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的協(xié)同。

　　推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的三點建議

　　推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，要以新型城鎮(zhèn)化發(fā)展為戰(zhàn)略指引，尊重縣城既具有鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)律、又形成城市發(fā)展需求的雙重特點，統(tǒng)籌縣城生產(chǎn)、生活、生態(tài)的全方位需要，因地制宜補齊縣城短板弱項，增強縣城綜合承載能力，更好滿足農(nóng)民到縣城就業(yè)、安家的生產(chǎn)生活需要；同時也要提高縣城承接城鎮(zhèn)化發(fā)展資源、輻射帶動鄉(xiāng)村的能力，通過對接城市資源，推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，為實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興提供有力支撐，最終達成城鄉(xiāng)融合發(fā)展的目標。結(jié)合廣東省發(fā)展現(xiàn)狀，在具體實施中，主要注意以下三點。

　　第一，因地制宜加強縣城的發(fā)展建設(shè)，提高新型城鎮(zhèn)化建設(shè)質(zhì)量。一是功能定位要分類引導。應當結(jié)合縣城自身特點，明確發(fā)展方向，根據(jù)不同的城鄉(xiāng)形態(tài)、不同的區(qū)域和不同的功能定位，來制定縣城建設(shè)的政策。比如，《意見》指出，通過加快發(fā)展大城市周邊縣城、積極培育專業(yè)功能縣城、合理發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城、有序發(fā)展重點生態(tài)功能區(qū)縣城和引導人口流失縣城轉(zhuǎn)型發(fā)展等分類方式，引導縣城因地制宜發(fā)展。二是要加強各類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。從產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施、市政公用設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)入手，提升縣城基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的質(zhì)量水平，提升縣城居民的生活便利程度，增強縣城內(nèi)居民的幸福感。三是要提高縣城的城鄉(xiāng)治理水平。著力提高縣城治理的科學化精細化智能化水平，推進縣城治理體系和治理能力現(xiàn)代化。加強縣域基層社會治理，強化和鞏固黨建引領(lǐng)基層治理作用。以廣東省珠三角地區(qū)為例，中心城市的周邊縣城應當積極承接以廣州、深圳等超大城市為核心以及佛山、東莞、中山等城市為組團的發(fā)展資源和勢能溢出，在空間形態(tài)上與中心城市組成都市圈，推動中心城市周邊縣城融入都市圈發(fā)展，形成有梯度、多圈層的城鄉(xiāng)融合發(fā)展體系。珠三角中心城市的周邊縣城應強化與中心城市的交通連接水平，加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施，改善居住環(huán)境，貫通地區(qū)間的橫向關(guān)聯(lián)。推進治理體系與治理能力現(xiàn)代化，優(yōu)化營商環(huán)境，推動“都市圈經(jīng)濟”的發(fā)展。

　　第二，進一步提高縣城輻射帶動鄉(xiāng)村的能力，推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展。一是要推進縣城基礎(chǔ)設(shè)施向鄉(xiāng)村延伸、公共服務(wù)向鄉(xiāng)村覆蓋、發(fā)展資源向鄉(xiāng)村輻射。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基礎(chǔ)設(shè)施管護運行機制，進一步推動城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化。二是要聚焦產(chǎn)業(yè)促進鄉(xiāng)村發(fā)展。大力發(fā)展縣域范圍內(nèi)比較優(yōu)勢明顯、帶動農(nóng)業(yè)農(nóng)村能力強、就業(yè)容量大的產(chǎn)業(yè)，推動形成“一縣一業(yè)”發(fā)展格局。因地制宜發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，拓寬農(nóng)民就業(yè)渠道，提升經(jīng)濟發(fā)展承載力和支撐力，提升縣城和鄉(xiāng)村就業(yè)和生活的吸引力，帶動就地城鎮(zhèn)化。三是要進一步打通縣城要素向鄉(xiāng)村地區(qū)流動的通道，促進縣城人才、資金、技術(shù)等各類要素更多流向鄉(xiāng)村最需要的地方，以縣城為紐帶和中樞建立城市人才入鄉(xiāng)激勵機制。合理規(guī)范引導縣城的資本下鄉(xiāng)，為鄉(xiāng)村發(fā)展提供資金等支持。當前廣東的發(fā)展存在城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不平衡的問題，亟須融入城鄉(xiāng)發(fā)展的動力、資源和政策支持。廣東應充分發(fā)揮駐鎮(zhèn)幫鎮(zhèn)扶村等工作機制的政策體系及綜合作用，統(tǒng)籌縣域發(fā)展，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為縣城與鄉(xiāng)村的連接點，促進縣城資源向鄉(xiāng)村地區(qū)輻射，暢通縣城要素向鄉(xiāng)村地區(qū)流動的通道，助推粵東西北地區(qū)的農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展。

　　第三，明確以縣城為載體實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展目標，促進城鄉(xiāng)協(xié)同。一是要強化統(tǒng)籌謀劃和頂層設(shè)計，增強城鄉(xiāng)發(fā)展的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。二是要推動縣、鄉(xiāng)、村一體化的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給，積極引導在縣城和城市之間流動就業(yè)的農(nóng)民工就地城鎮(zhèn)化，促進農(nóng)民就地、就近進行就業(yè)和創(chuàng)業(yè)。推進縣城內(nèi)基本公共服務(wù)均等化，保障縣城人口及其子女獲平等的教育、醫(yī)療、保險等權(quán)利。三是暢通城鄉(xiāng)資源要素流動，在鄉(xiāng)村形成多元化發(fā)展資源的良性循環(huán)，以當?shù)禺a(chǎn)業(yè)和農(nóng)業(yè)作為經(jīng)濟基礎(chǔ)，為鄉(xiāng)村振興注入新動能，形成城市與鄉(xiāng)村發(fā)展互相補充、工業(yè)與農(nóng)業(yè)互相促進、通過全面融合促進共同繁榮的新型雙向關(guān)系。比如，國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)廣東廣清接合片區(qū)為廣州都市圈率先探索跨區(qū)域城鄉(xiāng)融合改革，實現(xiàn)以縣域為載體的城鎮(zhèn)化提供了試驗田。在試點中，明確縣的主體責任，完善“一村一品、一鎮(zhèn)一業(yè)、一縣一園”的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系，創(chuàng)新城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化發(fā)展體制機制，構(gòu)建以縣城為載體的城鄉(xiāng)融合發(fā)展模式。

　　推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，是結(jié)合新時代我國經(jīng)濟社會發(fā)展需要所提出的具有中國特色的城鎮(zhèn)化發(fā)展方式。這種發(fā)展方式重新把握我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展的空間尺度，既要以縣城為載體實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的目標，同時還要能發(fā)揮縣城帶動鄉(xiāng)村發(fā)展的作用。為此需要以新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為抓手，以縣城為重要載體，深入推進縣城的發(fā)展建設(shè)，提高縣城吸收城市發(fā)展資源、輻射帶動鄉(xiāng)村的能力，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的目標，以進一步推動新發(fā)展理念，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，促進新型城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型。

　?。▓?zhí)筆人：葉林，中山大學政治與公共事務(wù)管理學院副院長、教授，廣州國際城市創(chuàng)新研究中心主任；雷俊華，中山大學政治與公共事務(wù)管理學院博士研究生。本文系廣州市人文社會科學重點研究基地成果）

　　（責任編輯：鄧浩）