中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》（以下簡稱《意見》），明確了以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的發(fā)展目標(biāo)和具體任務(wù)，對推進以人為核心的城鎮(zhèn)化建設(shè)，縮小城鄉(xiāng)差距，推進中國人口城鎮(zhèn)化健康發(fā)展有重要意義。

　　當(dāng)下我國人口城鎮(zhèn)化面臨的一個突出問題是縣域人口流失。第七次全國人口普查（簡稱“七普”）資料顯示：截至2020年，我國城市化水平達到63.89%，較之2010年六普時期的49.68%上升了14.21個百分點。與此同時，全國有1507個區(qū)縣（占中國全部2896個區(qū)縣的52%）人口在減少。這說明，中國人口城鎮(zhèn)化水平在提升，大城市和特大城市人口增長的同時縣域人口逐步減少。

　　縣域人口流失與縣城缺乏吸引力密切相關(guān)?？h城缺乏吸引力，原因是多方面的，包括縣域經(jīng)濟不發(fā)達，特別是縣城產(chǎn)業(yè)不發(fā)達，配套設(shè)施不健全，公共產(chǎn)品與服務(wù)供給缺乏，縣級財政權(quán)力與責(zé)任不匹配，等等。例如，產(chǎn)業(yè)是縣城建設(shè)發(fā)展的根基，有產(chǎn)業(yè)才有工作崗位、才有人口集聚。但產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要產(chǎn)業(yè)配套，很多縣城的產(chǎn)業(yè)平臺功能比較薄弱、配套設(shè)施不健全，升高了企業(yè)生產(chǎn)成本和交易成本，沖抵了縣城勞動力和土地成本相對低的優(yōu)勢。在此情況下，增強產(chǎn)業(yè)支撐能力，發(fā)展比較優(yōu)勢明顯、就業(yè)容量大的產(chǎn)業(yè)就十分必要。再比如，縣域人口流失，一個重要原因就是公共服務(wù)的供給與需求不匹配，特別是縣級財權(quán)與事權(quán)的不匹配，縣級財政幾乎是空白，必然導(dǎo)致公共資源配置不均衡?？h級政府不能很好地為群眾提供基本公共服務(wù)與公共產(chǎn)品，缺少能夠提供的優(yōu)質(zhì)公共資源，必然導(dǎo)致縣域人口流失。

　　推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，提升縣域吸引力，可從以下三方面入手：

　　健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化機制

　　縣城是我國城鎮(zhèn)體系的重要組成部分，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵支撐，推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化對促進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系具有重要意義。

　　中國目前人口城鎮(zhèn)化過程中，一個重要現(xiàn)象是兩率，即戶籍人口增長率與常住人口增長率差距持續(xù)增大。2020年，我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅44.38%，較之常住人口城鎮(zhèn)化率63.89%相差近20個百分點。按照“十三五”規(guī)劃，到2020年戶籍人口城鎮(zhèn)化率達到45%，常住人口城鎮(zhèn)化率達到60%，兩率差距不斷縮小。從實施結(jié)果來看，“十三五”期間兩率差距并未縮小，并且在不斷擴大。

　　兩率差距擴大的一個重要原因是雖然農(nóng)民落戶意愿較高，但是一些大城市、特大城市的戶籍制度尚未完全放開，仍然保留諸多限制要求。而加快縣域經(jīng)濟特別是縣城建設(shè)，推進基本公共服務(wù)均等化，有利于縮小兩率差距。

　　《意見》提出，“健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化機制”，確保穩(wěn)定就業(yè)生活的外來人口與本地農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶一視同仁。確保新落戶人口與縣城居民享有同等公共服務(wù)，保障農(nóng)民工等非戶籍常住人口均等享有教育、醫(yī)療、住房保障等基本公共服務(wù)。以新生代農(nóng)民工為重點推動社會保險參保擴面，全面落實企業(yè)為農(nóng)民工繳納職工養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育等社會保險費的責(zé)任，合理引導(dǎo)靈活就業(yè)農(nóng)民工按規(guī)定參加職工基本醫(yī)療保險和城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險。依法保障進城落戶農(nóng)民的農(nóng)村土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，支持其依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益。

　　此外，《意見》提出，強化公共服務(wù)供給，增進縣城民生福祉。這包括完善醫(yī)療衛(wèi)生體系、擴大教育資源供給、發(fā)展養(yǎng)老托育服務(wù)、優(yōu)化文化體育設(shè)施、完善社會福利設(shè)施。上述舉措如果能夠得到切實落實，將無疑會增大縣城的吸引力，進而推動中國人口城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。

　　推動包括縣城在內(nèi)的建制鎮(zhèn)發(fā)展

　　2020年，我國擁有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級行政單元38741個，其中建制鎮(zhèn)的數(shù)量是21157個，占比達到54.6%，2020年全國建制鎮(zhèn)鎮(zhèn)域面積469.7萬平方公里，占到全國國土面積的48.9%，規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)數(shù)量達到19.42萬個，占到全國規(guī)上工業(yè)企業(yè)總數(shù)的48.62%。七普數(shù)據(jù)顯示，2020年我國建制鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)常住人口為3.25億，占到全國人口23%，占全國城鎮(zhèn)人口的36%。與六普數(shù)據(jù)相比，十年間建制鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)常住人口增加了0.59億；占全國總?cè)丝诒戎靥岣吡?.15個百分點，但是占全國城鎮(zhèn)人口比重下降3.75個百分點。建制鎮(zhèn)人口占全國總?cè)丝诘谋戎乇３址€(wěn)步增長，但是在整個城鎮(zhèn)化人口中的占比出現(xiàn)下降，說明我國城鎮(zhèn)化人口主力并未聚集到建制鎮(zhèn)，而是聚集到建制鎮(zhèn)以上的大中小城市和特大超大城市。中國人口城鎮(zhèn)化發(fā)展，是包括“城”和“鎮(zhèn)”在內(nèi)的整體發(fā)展。在中國未來城鎮(zhèn)化發(fā)展中，應(yīng)當(dāng)提升包括縣城在內(nèi)的建制鎮(zhèn)在中國城鎮(zhèn)化的作用。

　　中國的縣城都屬于建制鎮(zhèn)。除此之外，一個縣還有幾個甚至十幾個建制鎮(zhèn)。建制鎮(zhèn)在推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化中承擔(dān)著重要作用，是推進就地城鎮(zhèn)化的核心載體。

　　就地城鎮(zhèn)化第一個門檻就是農(nóng)村人口的進城，這個進城就是指以建制鎮(zhèn)包括城關(guān)鎮(zhèn)在內(nèi)的農(nóng)民進城的最合適的門檻，能夠更好地滿足人們多元化的，更高層次需求的良好路徑。有利于農(nóng)民從事離土不離鄉(xiāng)的一些職業(yè)，包括在建制鎮(zhèn)從事物流、交通、餐飲，但是居住仍然可以回到農(nóng)村，離土不離鄉(xiāng)。

　　發(fā)展包括縣城在內(nèi)的建制鎮(zhèn)能夠解決我國當(dāng)下龐大的留守群體問題。一些農(nóng)民工到大城市去了，留守群體會面臨諸多問題，而農(nóng)民工選擇在縣城和建制鎮(zhèn)就業(yè)，有利于他們關(guān)注留守兒童、留守老人和留守婦女。

　　推動建制鎮(zhèn)發(fā)展，不能齊頭并進，需要有重心。《意見》指出，“堅持‘一縣一策’，以縣城為主，兼顧縣級市城區(qū)和非縣級政府駐地特大鎮(zhèn)”。通過發(fā)展縣城和特大鎮(zhèn)，有利于推動縣域經(jīng)濟發(fā)展。如何發(fā)展縣城和特大鎮(zhèn)，《意見》提出，因地制宜補齊縣城短板弱項，促進縣城產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施提質(zhì)增效、市政公用設(shè)施提檔升級、公共服務(wù)設(shè)施提標(biāo)擴面?！兑庖姟穼h城進行了功能定位，按照不同特點分成五個類別，確定不同發(fā)展路徑，包括：加快發(fā)展大城市周邊縣城；積極培育專業(yè)功能縣城；合理發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城；有序發(fā)展重點生態(tài)功能區(qū)縣城；引導(dǎo)人口流失縣城轉(zhuǎn)型發(fā)展。只有對癥下藥，提高政策的針對性，才能夠更好地發(fā)揮政策的效果。

　　加大縣級財政體制改革推動財力與事權(quán)相匹配

　　黨的十九屆四中全會《關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》提出，“優(yōu)化政府間事權(quán)和財權(quán)劃分，建立權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系，形成穩(wěn)定的各級政府事權(quán)、支出責(zé)任和財力相適應(yīng)的制度。”健全政府事權(quán)、支出責(zé)任和財力相適應(yīng)的制度框架體系，是整個財政體制協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。在多級政府體系下，在明確政府間事權(quán)的基礎(chǔ)上，界定各級政府支出責(zé)任，才能劃分財政收入，再通過轉(zhuǎn)移支付等手段調(diào)節(jié)上下級的財力余缺，補足地方政府履行事權(quán)存在的財力缺口，實現(xiàn)“財力與事權(quán)相匹配”，這是確保整個財政體制有效運轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)和條件。

　　實踐證明，區(qū)域性公共服務(wù)作為地方事權(quán)，由地方承擔(dān)公共服務(wù)的職能是有效率的，中央和地方按照事權(quán)劃分相應(yīng)承擔(dān)和分擔(dān)支出責(zé)任。特別是加大縣級財政改革，提升縣級財政公共產(chǎn)品與服務(wù)的供給能力，使縣級政府的財政能力與承擔(dān)的責(zé)任相匹配。進而減弱縣域人口流出的動力，提升縣域的吸引力?！兑庖姟诽岢?，“建立健全省以下財政轉(zhuǎn)移支付與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機制，重點支持吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶多的縣城。建立健全省以下城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機制，專項安排與進城落戶人口數(shù)量相適應(yīng)的新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)”。只有理順財力與事權(quán)相匹配機制，才能推動縣域經(jīng)濟更好發(fā)展，進而提升縣域吸引力。

　?。ㄗ髡邽橹袊?jīng)濟體制改革研究會專家）