中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指出，要正確認(rèn)識(shí)和把握碳達(dá)峰碳中和。實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和是推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求，要堅(jiān)定不移推進(jìn)，但不可能畢其功于一役。要堅(jiān)持全國統(tǒng)籌、節(jié)約優(yōu)先、雙輪驅(qū)動(dòng)、內(nèi)外暢通、防范風(fēng)險(xiǎn)的原則。本期邀請(qǐng)專家圍繞會(huì)議精神進(jìn)行解讀，并為貫徹落實(shí)會(huì)議精神提出政策建議。

　　主持人

　　經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)社經(jīng)濟(jì)研究部主任、研究員 徐向梅

　　三重目標(biāo)下探尋能源轉(zhuǎn)型最優(yōu)解

　　主持人：中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議（以下簡稱會(huì)議）指出，傳統(tǒng)能源逐步退出要建立在新能源安全可靠的替代基礎(chǔ)上。那么應(yīng)如何平衡傳統(tǒng)能源和新能源之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)二者優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)？

　　林衛(wèi)斌（北京師范大學(xué)教授、中國能源研究會(huì)能源政策研究中心主任）：大部分二氧化碳排放是由化石能源的燃燒導(dǎo)致，能源轉(zhuǎn)型是實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)的必然要求。在非化石能源替代化石能源的進(jìn)程中，除了碳減排之外，還要著重考慮兩個(gè)關(guān)鍵問題：一是能源供應(yīng)保障，二是能源供應(yīng)的經(jīng)濟(jì)性。平衡傳統(tǒng)能源和新能源之間的關(guān)系，本質(zhì)上就是要在能源供應(yīng)保障、經(jīng)濟(jì)性和碳減排三重目標(biāo)下尋求能源轉(zhuǎn)型的最優(yōu)解。

　　一是要先立后破，傳統(tǒng)能源逐步退出要建立在新能源安全可靠的替代基礎(chǔ)上，避免未立先破引發(fā)能源危機(jī)。按照國家戰(zhàn)略部署，2030年能源消費(fèi)總量要控制在60億噸標(biāo)準(zhǔn)煤以內(nèi)，非化石能源消費(fèi)比重要達(dá)到25%左右。據(jù)此測(cè)算，與2020年相比，2021年—2030年10年間能源消費(fèi)總量增加10億噸標(biāo)準(zhǔn)煤左右，而化石能源消費(fèi)量超7億噸，這意味著傳統(tǒng)化石能源仍然需要進(jìn)一步發(fā)展才能保障國家現(xiàn)代化用能需求。

　　以電力為例，預(yù)計(jì)2021年—2030年10年間，年均增加用電量4000億千瓦時(shí)左右，其中水電、核電和生物質(zhì)發(fā)電等非化石能源發(fā)電量受資源、生態(tài)和安全等因素制約，預(yù)計(jì)年均增加800億—900億千瓦時(shí)，而風(fēng)電和光電發(fā)電量年均增量在2000億千瓦時(shí)以下。這意味著非化石能源發(fā)電的發(fā)展尚無法滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的用電需求增量，在大力發(fā)展風(fēng)電、光電等新能源的同時(shí)，也需要注重煤電和氣電發(fā)展，否則，能源供應(yīng)安全將無法得到有效保障。此外，風(fēng)電、太陽能發(fā)電等具有間歇性、不穩(wěn)定性特征，如果缺乏火電等靈活性電源備用容量，當(dāng)風(fēng)電、太陽能發(fā)電因風(fēng)光資源約束無法出力時(shí)，電力供需平衡就可能會(huì)出現(xiàn)問題。

　　二是要有序推進(jìn)，新能源的大規(guī)模開發(fā)利用要建立在技術(shù)突破和系統(tǒng)形態(tài)變革的基礎(chǔ)上，避免大幅推高用能成本。風(fēng)電、太陽能發(fā)電等間歇性、不穩(wěn)定性電源建設(shè)要求配套以相應(yīng)規(guī)模的靈活性電源備用容量建設(shè)以保障電力系統(tǒng)實(shí)時(shí)平衡?！笆濉逼陂g，我國風(fēng)電、太陽能發(fā)電裝機(jī)容量增加了3億多千瓦，火電裝機(jī)容量增加了2億多千瓦。未來風(fēng)電、太陽能發(fā)電機(jī)組更大規(guī)模、增速更快的建設(shè)是必然趨勢(shì)，如果不配套建設(shè)相應(yīng)規(guī)模的火電機(jī)組，“十四五”期間風(fēng)電、太陽能發(fā)電比重高的地區(qū)在風(fēng)光出力不足的用電高峰時(shí)段就很有可能出現(xiàn)電力供需缺口。但是，繼續(xù)擴(kuò)大火電裝機(jī)規(guī)模，會(huì)大幅提高用電成本，擴(kuò)大高碳基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)能規(guī)模并不符合能源轉(zhuǎn)型的方向，將來可能造成大量擱淺成本，從而制約經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。因此，可再生能源與火電“比翼齊飛”式能源轉(zhuǎn)型之路行不通。

　　能源轉(zhuǎn)型需要在非化石能源大規(guī)模開發(fā)利用的同時(shí)推進(jìn)能源系統(tǒng)形態(tài)變革，搭建能源轉(zhuǎn)型的另一重要支柱。能源系統(tǒng)轉(zhuǎn)型的新技術(shù)、新業(yè)態(tài)需要成長時(shí)間。從短期看，在我國既成的規(guī)模龐大能源生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)能格局下，與低碳能源體系相耦合的新技術(shù)、新業(yè)態(tài)尚未成熟，如果過于冒進(jìn)，會(huì)給經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來過大的成本壓力。從長遠(yuǎn)看，隨著一些傳統(tǒng)能源基礎(chǔ)設(shè)施自然退役和產(chǎn)能退出以及能源技術(shù)進(jìn)步和新業(yè)態(tài)成長，能源轉(zhuǎn)型成本有望大幅下降。因此，在我國基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化之前，要更加注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展與能源轉(zhuǎn)型的平衡，在2035年之后加速推進(jìn)能源轉(zhuǎn)型，可能比線性思維更加合理。

　　實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)能源和新能源的優(yōu)化組合主要舉措包括以下幾點(diǎn)。

　　一是持續(xù)推進(jìn)煤電靈活性改造。未來煤電發(fā)展定位要從傳統(tǒng)的作為基礎(chǔ)負(fù)荷保障電量供應(yīng)的角色轉(zhuǎn)向“基荷保供、靈活調(diào)峰、輔助備用”多重角色。對(duì)于大容量高參數(shù)先進(jìn)煤電機(jī)組，要充分發(fā)揮高能效優(yōu)勢(shì)繼續(xù)作為基荷電源運(yùn)行。對(duì)于30萬—60萬千瓦亞臨界機(jī)組和20萬千瓦及以下的常規(guī)機(jī)組，則要通過輔助服務(wù)市場(chǎng)和容量補(bǔ)償?shù)葯C(jī)制，加大燃煤機(jī)組和熱電聯(lián)產(chǎn)機(jī)組調(diào)峰靈活性改造力度，實(shí)現(xiàn)從電量保障向電力保障的功能轉(zhuǎn)換，提高可再生能源消納能力。

　　二是加快各類調(diào)峰電源建設(shè)。運(yùn)用傳統(tǒng)能源提升系統(tǒng)靈活性、提高可再生能源消納能力，還需加大大型抽水蓄能電站、龍頭水電站、天然氣調(diào)峰電站等優(yōu)質(zhì)調(diào)峰電源建設(shè)力度。

　　三是推動(dòng)天然氣和新能源融合發(fā)展。在可再生能源資源較好的“三北”地區(qū)建設(shè)風(fēng)光水煤氣綜合能源生產(chǎn)外送模式，利用大型綜合能源基地風(fēng)能、太陽能、水能、煤炭、天然氣等資源組合優(yōu)勢(shì)，推進(jìn)風(fēng)光水火儲(chǔ)多能互補(bǔ)工程建設(shè)運(yùn)行。在可再生能源資源較好的東部地區(qū)建設(shè)風(fēng)光水氣多能互補(bǔ)終端能源集成利用模式，利用新建工業(yè)園區(qū)、商務(wù)區(qū)和產(chǎn)城融合區(qū)的負(fù)荷集中優(yōu)勢(shì)，推進(jìn)風(fēng)光水火儲(chǔ)多能互補(bǔ)的能源耦合集成利用工程和熱電冷氣一體化分布式綜合能源服務(wù)工程建設(shè)運(yùn)行。

　　四是鼓勵(lì)燃煤耦合生物質(zhì)發(fā)電。探索退役煤電利用既有資源，改造為生物質(zhì)發(fā)電、燃?xì)獍l(fā)電、新型儲(chǔ)能電站等。鼓勵(lì)自備電廠向燃煤耦合生物質(zhì)發(fā)電轉(zhuǎn)型。

　　用市場(chǎng)機(jī)制激勵(lì)控碳減排

　　主持人：會(huì)議指出，要科學(xué)考核，創(chuàng)造條件盡早實(shí)現(xiàn)能耗“雙控”向碳排放總量和強(qiáng)度“雙控”轉(zhuǎn)變，加快形成減污降碳的激勵(lì)約束機(jī)制。請(qǐng)問考核指標(biāo)的變化將產(chǎn)生哪些影響？應(yīng)如何完善激勵(lì)機(jī)制？

　　王敏（北京大學(xué)國家發(fā)展研究院副教授、北大環(huán)境與能源經(jīng)濟(jì)研究中心副主任）：污染物和碳排放主要來自生產(chǎn)過程中化石能源使用。通過行政規(guī)制手段進(jìn)行減污降碳，從生產(chǎn)的角度主要有3個(gè)可選項(xiàng)：一是產(chǎn)量控制，二是能源投入使用量控制，三是污染物和碳排放量控制。我國的去產(chǎn)能政策（包括項(xiàng)目審批政策）和能耗“雙控”政策大體屬于第一種和第二種政策選項(xiàng)。會(huì)議指出“創(chuàng)造條件盡早實(shí)現(xiàn)能耗‘雙控’向碳排放總量和強(qiáng)度‘雙控’轉(zhuǎn)變”，事實(shí)上是要求當(dāng)前的行政規(guī)制從第二種約束機(jī)制向第三種約束機(jī)制轉(zhuǎn)變。

　　以上三種管制手段均能起到減污降碳的作用，但在目標(biāo)管理和激勵(lì)機(jī)制上存在較大差別：前兩個(gè)手段都是通過間接目標(biāo)管理的辦法進(jìn)行減污降碳；第三個(gè)手段則是直接對(duì)污染物和碳排放數(shù)量進(jìn)行目標(biāo)管理。如果要利用行政規(guī)制控制全社會(huì)的污染物和碳排放，最有效的辦法是對(duì)污染物和碳排放實(shí)施直接數(shù)量控制政策，而不是通過控制產(chǎn)量和能源投入進(jìn)行間接減排。研究表明，為實(shí)現(xiàn)相同的減污降碳目標(biāo)，產(chǎn)量控制政策對(duì)企業(yè)利潤下降的影響最大，能源投入控制政策的影響次之，污染物和碳排放直接控制政策的影響則最小。

　　為完成相同的減排目標(biāo)，給企業(yè)更多減排自主權(quán)的政策對(duì)企業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的不利影響會(huì)更小。通過產(chǎn)量控制的辦法進(jìn)行減污降碳，企業(yè)自主決策空間最?。浩髽I(yè)除減少產(chǎn)量或關(guān)閉產(chǎn)能，沒有其他選項(xiàng)，也沒有任何激勵(lì)去進(jìn)行節(jié)能減排工作。在能源投入控制政策下，除減少產(chǎn)量或關(guān)閉產(chǎn)能的應(yīng)對(duì)選擇外，企業(yè)還可以通過技術(shù)升級(jí)或流程改造以降低能耗。而在污染物和碳排放控制政策下，企業(yè)自主決策空間最大，除上述兩個(gè)應(yīng)對(duì)選項(xiàng)外，企業(yè)還可以有增加減排設(shè)備投入、轉(zhuǎn)變能源投入結(jié)構(gòu)等更多減排選項(xiàng)。尤其是考慮到不少高能耗行業(yè)，例如鋁業(yè)，是利用二次能源電力進(jìn)行生產(chǎn)，行業(yè)生產(chǎn)本身并不直接產(chǎn)生較多的污染物和碳排放。如果改變能源結(jié)構(gòu)增加清潔電力在電力供給中的比重，這類高耗能行業(yè)并不存在突出的污染物和碳排放問題。

　　污染物和碳排放的本質(zhì)是外部性和市場(chǎng)失靈問題，人類歷史上解決外部性問題的政策思路主要是上述討論的行政規(guī)制和市場(chǎng)化政策兩個(gè)選項(xiàng)：前者是政府通過行政手段直接配置環(huán)境或碳資源；后者則是政府通過排放征稅或排放權(quán)交易的市場(chǎng)化政策手段為污染物或碳排放定價(jià)，進(jìn)而使得市場(chǎng)得以利用價(jià)格機(jī)制解決環(huán)境和碳資源的最優(yōu)配置問題。當(dāng)政府通過征稅或排放權(quán)交易的辦法設(shè)定碳價(jià)，企業(yè)的碳排放行為就由免費(fèi)排放轉(zhuǎn)為有價(jià)排放，企業(yè)就可根據(jù)碳價(jià)自行決定如何投資減排設(shè)備、如何降低生產(chǎn)能耗、如何縮減產(chǎn)能以及是否應(yīng)該關(guān)停、退出市場(chǎng)。相比于行政規(guī)制政策，市場(chǎng)化價(jià)格政策給予企業(yè)最大自主減排空間和最強(qiáng)減排激勵(lì)。理論上，給定碳價(jià)，每個(gè)企業(yè)都會(huì)增加減排投入，直到邊際減排成本等于碳價(jià)。由于所有企業(yè)面臨同一碳價(jià)，理論上市場(chǎng)上所有企業(yè)的邊際減排成本都將是相等的。這就在整個(gè)社會(huì)層面實(shí)現(xiàn)了碳減排成本的最小化。

　　任何減污降碳舉措都會(huì)給經(jīng)濟(jì)社會(huì)帶來一定成本。在我國人均GDP剛到1萬美元、低收入人群比例還相當(dāng)高的背景下，實(shí)現(xiàn)減污降碳目標(biāo)并非不惜一切代價(jià)，而應(yīng)在尊重經(jīng)濟(jì)發(fā)展和市場(chǎng)規(guī)律的前提下，以較低的成本實(shí)現(xiàn)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的有機(jī)結(jié)合。因此，為完成降污減排目標(biāo)，首選是市場(chǎng)化價(jià)格政策；其次，即便是要依賴基于數(shù)量目標(biāo)管理的行政規(guī)制手段，也應(yīng)選擇成本相對(duì)較小的污染物和碳排放數(shù)量控制政策，而不是基于產(chǎn)量和能源投入量控制的間接減排政策。

　　國企發(fā)揮能源保供主力軍作用

　　主持人：大企業(yè)特別是國有企業(yè)如何帶頭積極采取措施，確保我國能源安全穩(wěn)定供應(yīng)。

　　劉俊（國網(wǎng)能源研究院有限公司能源戰(zhàn)略與規(guī)劃研究所副所長）：能源安全事關(guān)國計(jì)民生，在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型進(jìn)程中，確保我國能源安全穩(wěn)定供應(yīng)責(zé)任重大、影響深遠(yuǎn)。

　　第一，降碳減排并不意味著近期不發(fā)展化石能源，以煤炭為主體的化石能源依然是保障我國能源安全的基石。我國化石能源消費(fèi)規(guī)模巨大，2020年，全國能源消費(fèi)總量為49.8億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，化石能源占能源消費(fèi)總量的比重為84.1%，其中煤炭占比56.8%。從我國未來能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)來看，預(yù)計(jì)未來煤炭、石油、天然氣等化石能源消費(fèi)依次達(dá)峰，達(dá)峰之前化石能源仍有一定增長。

　　第二，非化石能源規(guī)?；l(fā)展與化石能源清潔利用并舉是重要方向。從未來保障能源供應(yīng)和降碳減排的視角來看，既要考慮增量能源需求更多地以非化石能源來滿足，又要在技術(shù)、市場(chǎng)、政策等方面采取綜合舉措，有效推動(dòng)存量化石能源安全有序地清潔化利用，再平穩(wěn)漸進(jìn)地過渡到存量替代的階段。

　　第三，大力發(fā)展新能源是加快能源結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要途徑，但需與煤電等電源協(xié)同互補(bǔ)。我國新能源資源豐富、產(chǎn)業(yè)鏈完整，具備大規(guī)模高比例開發(fā)的良好條件，但新能源出力“靠天吃飯”，對(duì)電力電量的貢獻(xiàn)存在較大不穩(wěn)定性，低出力與負(fù)荷高峰疊加將導(dǎo)致電力缺口，需要依靠煤電、氣電等其他電源調(diào)整出力以彌補(bǔ)電力不足。

　　穩(wěn)妥推進(jìn)電力系統(tǒng)降碳減排是能源供應(yīng)保障的重要組成部分，宜采取“先慢后快”的碳減排路徑，力爭2060年實(shí)現(xiàn)零碳電力系統(tǒng)。主要原因在于：一是發(fā)展新能源目的是調(diào)整電量結(jié)構(gòu)，提供綠色電能，對(duì)化石能源的安全可靠替代是漸進(jìn)的；二是煤電加裝碳捕集與封存裝置后成為“近零脫碳機(jī)組”，也相當(dāng)于“清潔能源”；三是考慮電力系統(tǒng)供應(yīng)安全，煤電等電源在較長時(shí)期仍將承擔(dān)電力保供的重任。

　　今年9月以來，我國局部地區(qū)陸續(xù)出現(xiàn)能源電力供應(yīng)短缺，黨中央、國務(wù)院高度重視，各級(jí)主管部門全方面加強(qiáng)對(duì)煤電油氣運(yùn)等工作的部署，能源企業(yè)特別是國有企業(yè)積極配合，充分發(fā)揮了能源保供主力軍的作用。

　　一是積極推動(dòng)能源增產(chǎn)穩(wěn)供。以依法依規(guī)、確保安全為前提，有序釋放煤炭先進(jìn)產(chǎn)能，重點(diǎn)保證大礦穩(wěn)產(chǎn)滿產(chǎn)，全力以赴做好煤炭增產(chǎn)保供。今年10月、11月，我國能源保供穩(wěn)價(jià)政策持續(xù)顯效，煤炭產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)齊發(fā)力，原煤產(chǎn)量分別達(dá)到3.6億噸、3.7億噸，相比9月提升3000萬—4000萬噸。11月以來，電廠存煤持續(xù)提升，全國統(tǒng)調(diào)電廠存煤普遍超過20天，已達(dá)到或超過常年正常水平，確保了入冬前能源電力供應(yīng)有保障。

　　二是努力拓展能源保供資源。利用好海外市場(chǎng)，多來源、多渠道加大能源進(jìn)口力度。今年10月、11月，我國煤炭進(jìn)口2694萬噸、3505萬噸，同比增長96.2%、198.1%。同時(shí)，加大儲(chǔ)氣庫等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，著力提升能源儲(chǔ)存水平。在各大油氣企業(yè)共同努力下，目前各大地下儲(chǔ)氣庫已陸續(xù)開始注氣，我國今年供暖季可以形成270億立方米以上的儲(chǔ)氣量，為冬季調(diào)峰保供發(fā)揮作用。

　　三是完善能源價(jià)格形成機(jī)制。對(duì)于煤炭等一次能源，按照戰(zhàn)略性資源進(jìn)行保底管控，形成保供穩(wěn)價(jià)長效機(jī)制。要發(fā)揮好中長期合同“壓艙石”作用，及早鎖定價(jià)格和資源。在市場(chǎng)價(jià)格出現(xiàn)大幅波動(dòng)時(shí)，國有企業(yè)應(yīng)帶頭穩(wěn)定市場(chǎng)價(jià)格，引導(dǎo)能源價(jià)格回歸合理水平。

　　四是全力促進(jìn)電力充足供應(yīng)。建立電煤、燃?xì)夤?yīng)預(yù)警機(jī)制，持續(xù)挖掘發(fā)電潛力，促進(jìn)燃煤、燃?xì)獾雀黝悪C(jī)組能開盡開、多發(fā)滿發(fā)。充分發(fā)揮大電網(wǎng)資源配置平臺(tái)作用，科學(xué)安排電網(wǎng)運(yùn)行方式，利用跨區(qū)跨省輸電通道，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全網(wǎng)電力電量平衡，加強(qiáng)電力余缺互濟(jì)，確保電網(wǎng)安全。