中國(guó)共產(chǎn)黨建黨100年以來(lái)，社會(huì)保障作為保障民生、維護(hù)社會(huì)公平、促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的一系列政治主張和社會(huì)制度安排，也經(jīng)歷了百年變遷。一般而言，社會(huì)保障是由國(guó)家立法實(shí)施的，旨在抵御各類潛在風(fēng)險(xiǎn)，保障國(guó)民基本生活，維持社會(huì)穩(wěn)定安全的制度安排，主要包括針對(duì)具有勞動(dòng)能力社會(huì)成員的社會(huì)保險(xiǎn)和針對(duì)缺乏勞動(dòng)能力社會(huì)成員的社會(huì)救助兩部分內(nèi)容。[1]作為一項(xiàng)以保障國(guó)民基本生活為目標(biāo)的基礎(chǔ)性制度安排,社會(huì)保障制度顯著地增進(jìn)了國(guó)民福利，促進(jìn)了社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)展。

　　百年來(lái)，伴隨中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政理念的發(fā)展完善和中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)路徑的不斷清晰，社會(huì)保障制度大體經(jīng)歷了三大發(fā)展階段，從建黨之后社會(huì)保障思想萌芽時(shí)期，到新中國(guó)成立后與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的傳統(tǒng)社會(huì)保障時(shí)期，再到改革開放以后與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的現(xiàn)代社會(huì)保障時(shí)期，折射出中國(guó)共產(chǎn)黨為人民謀幸福的初心和與時(shí)俱進(jìn)、實(shí)事求是的思想路線。當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)保障體系正處于深化改革的關(guān)鍵時(shí)期。在此背景下，回顧建黨100年來(lái)中國(guó)社會(huì)保障制度的演變歷程，深入審視其間的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，探究社會(huì)保障發(fā)展的基本理念與總體趨勢(shì)，對(duì)今后我國(guó)社會(huì)保障事業(yè)的建設(shè)具有十分重要的意義。

　　一、百年社會(huì)保障的發(fā)展歷程

　　（一）建黨后社會(huì)保障思想的萌芽（1921—1948）

　　1921年7月23日，黨的第一次全國(guó)代表大會(huì)的召開，宣告了中國(guó)共產(chǎn)黨的正式成立。中國(guó)共產(chǎn)黨在舊中國(guó)落后的經(jīng)濟(jì)文化水平和半殖民地半封建社會(huì)的時(shí)代背景下，確立反帝反封建的民主革命目標(biāo)，同時(shí)在社會(huì)保障領(lǐng)域進(jìn)行了有益的探索。

　　大革命時(shí)期，黨關(guān)于社會(huì)保障的主張主要體現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)工人運(yùn)動(dòng)的政治綱領(lǐng)和宣言當(dāng)中。1922年7月，黨的二大宣言在一大綱領(lǐng)基礎(chǔ)上，制定了中國(guó)共產(chǎn)黨在民主革命階段的主要綱領(lǐng)，其中在保障工人和貧農(nóng)的利益方面，提出了“改良工人待遇的主張，包括廢除包工制，實(shí)行八小時(shí)工作制，工廠設(shè)立工人醫(yī)院及其他衛(wèi)生設(shè)備，建立工廠保險(xiǎn)，保護(hù)女工和童工，保護(hù)失業(yè)工人”等內(nèi)容，這是中國(guó)共產(chǎn)黨首次作出有關(guān)社會(huì)保障的論述。[2]同年8月，中國(guó)勞動(dòng)組合書記部擬定《勞動(dòng)法大綱》，其中規(guī)定“一切保險(xiǎn)事業(yè)，須由工人參加規(guī)定之，以保障所有在政府的、公共的、私人的企業(yè)和機(jī)關(guān)內(nèi)的工人之損失或危險(xiǎn)。保險(xiǎn)費(fèi)完全由雇主或國(guó)家出之，受保險(xiǎn)者決不分擔(dān)”，提出了關(guān)于勞動(dòng)工傷保險(xiǎn)制度建立程序和籌資原則的初步設(shè)想；還規(guī)定“體力的女工產(chǎn)前產(chǎn)后各八星期休工；其他工作之女工，產(chǎn)前產(chǎn)后各六星期休工，均照常領(lǐng)取工資”。[3]這是黨最早關(guān)于生育保險(xiǎn)的相關(guān)思想和主張。1923年6月，黨的三大通過(guò)的黨綱草案明確提出“制定強(qiáng)迫的勞工保險(xiǎn)法（災(zāi)病死傷的撫恤等），工人有參與辦理保險(xiǎn)事項(xiàng)之權(quán)”和“救濟(jì)失業(yè)之工人”，從呼吁立法的角度發(fā)展了黨有關(guān)社會(huì)保障的主張。[4]1925年5月，黨的第二次全國(guó)勞動(dòng)大會(huì)通過(guò)的《經(jīng)濟(jì)斗爭(zhēng)決議案》首次使用“社會(huì)保險(xiǎn)”這一概念，提出“應(yīng)實(shí)行社會(huì)保險(xiǎn)制度，使工人于工作死亡時(shí)能得到賠償；于疾病失業(yè)老年時(shí)能得到救濟(jì)”。[5]1926年5月，黨的第三次全國(guó)勞動(dòng)大會(huì)通過(guò)了《勞動(dòng)法大綱決議案》，決議重申設(shè)立勞動(dòng)保險(xiǎn)制度，費(fèi)用由雇主或國(guó)庫(kù)承擔(dān)。[6]1927年5月，黨的五大通過(guò)的《政治形勢(shì)與黨的任務(wù)議決案》提出：“為實(shí)現(xiàn)工人在革命中的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)起見，應(yīng)當(dāng)實(shí)行救濟(jì)失業(yè)和勞動(dòng)保險(xiǎn)及恤老金?！盵7]同年6月，第四次全國(guó)勞動(dòng)大會(huì)重申“對(duì)不可避免的疾病、死傷、失業(yè)、衰老等，實(shí)行社會(huì)勞動(dòng)保險(xiǎn)”的主張。1928年7月，在黨的六大提出的十大政綱中再次提到“實(shí)行失業(yè)救濟(jì)與社會(huì)保險(xiǎn)等”。[8]

　　進(jìn)入武裝斗爭(zhēng)時(shí)期后，黨在蘇區(qū)開始了社會(huì)保障實(shí)踐性嘗試。1928年，在黨的六大上，中央關(guān)于《蘇維埃政權(quán)組織問(wèn)題決議案》中確定了社會(huì)保險(xiǎn)部作為蘇維埃委員會(huì)五個(gè)部門之一。[9]1931年，勞動(dòng)人民委員部隨中華蘇維埃臨時(shí)中央政府的成立應(yīng)運(yùn)而生，內(nèi)設(shè)社會(huì)保險(xiǎn)局和失業(yè)工人局，隨后制定并頒布《中華蘇維埃共和國(guó)勞動(dòng)法》，在革命政權(quán)控制區(qū)域搭建起了社會(huì)保障制度的框架雛形。[10]抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，民族矛盾成為主要矛盾，黨的任務(wù)重心轉(zhuǎn)向建立抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線，社會(huì)保障工作的重點(diǎn)發(fā)生變化，邊區(qū)不再施行蘇區(qū)制定的社會(huì)保險(xiǎn)制度，提出“改良工人生活”和“使資本家有利可圖”相結(jié)合的方針，并實(shí)行災(zāi)荒救濟(jì)和擁軍優(yōu)屬政策。

　　自誕生至取得全國(guó)政權(quán)的28年時(shí)間里，中國(guó)共產(chǎn)黨把建立社會(huì)保障制度作為重要的政治目標(biāo)之一，帶領(lǐng)工人階級(jí)和勞動(dòng)群眾廣泛開展?fàn)幦∩鐣?huì)保障權(quán)利的斗爭(zhēng)。舊中國(guó)是一個(gè)經(jīng)濟(jì)落后的半殖民地半封建社會(huì)，勞動(dòng)人民深受帝國(guó)主義、封建主義和官僚資本主義三座大山的壓迫，工人的勞動(dòng)條件十分惡劣，待遇低下。在戰(zhàn)亂、動(dòng)蕩的環(huán)境下，黨通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)工人運(yùn)動(dòng)，提出了社會(huì)保障的主張和政策，在部分地區(qū)或工廠建立起了一些基本的保險(xiǎn)項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)了中國(guó)社會(huì)保障體系的最初思想與實(shí)踐嘗試。

　?。ǘ﹤鹘y(tǒng)社會(huì)保障制度的誕生與動(dòng)蕩（1949—1977）

　　1.傳統(tǒng)社會(huì)保障制度的建立與調(diào)適（1949—1965）

　　新中國(guó)成立之初建立的傳統(tǒng)社會(huì)保障制度主要包括勞動(dòng)保險(xiǎn)制度、社會(huì)救濟(jì)制度及其他保障項(xiàng)目，其中以勞動(dòng)保險(xiǎn)制度為核心內(nèi)容。

　　新中國(guó)社會(huì)保障的實(shí)踐始于中央人民政府1949、1950年對(duì)受災(zāi)人民和失業(yè)工人社會(huì)救濟(jì)的行動(dòng)。在這一期間，政務(wù)院先后頒布《關(guān)于生產(chǎn)救災(zāi)的指示》《關(guān)于救濟(jì)失業(yè)工人的指示》兩份社會(huì)保障政策性文件，勞動(dòng)部頒布《救濟(jì)失業(yè)工人暫行辦法》，通過(guò)大規(guī)模的應(yīng)急救濟(jì)活動(dòng)，迅速化解新中國(guó)初期人民的生存危機(jī)，穩(wěn)定災(zāi)區(qū)與重要城市的社會(huì)秩序。

　　1951年，《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》 （中華人民共和國(guó)政秘字[134號(hào)命令]）的頒布標(biāo)志著新中國(guó)社會(huì)保障制度正式建立。經(jīng)過(guò)1953、1956年兩次修訂，實(shí)現(xiàn)了除城鎮(zhèn)機(jī)關(guān)和事業(yè)單位以外的所有企業(yè)全覆蓋。在勞動(dòng)保險(xiǎn)制度下，職工可以享受工傷待遇、醫(yī)療待遇、養(yǎng)老待遇、死亡待遇以及生育待遇。勞動(dòng)保險(xiǎn)保障范圍廣、覆蓋面寬、惠及職工家屬，為絕大多數(shù)城鎮(zhèn)居民提供了穩(wěn)定的保障。針對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位人員、退伍軍人的保障，1952年，政務(wù)院頒布《關(guān)于全國(guó)各級(jí)人民政府、黨派、團(tuán)體及所屬事業(yè)單位的國(guó)家工作人員實(shí)行公費(fèi)醫(yī)療預(yù)防的指示》和《國(guó)家工作人員公費(fèi)醫(yī)療預(yù)防實(shí)施辦法》；1955年，國(guó)務(wù)院頒布《國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員退休處理暫行辦法》和《國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員退職處理暫行辦法》；1958年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于現(xiàn)役軍官退休處理的暫行規(guī)定》，由此建立起了一套由公費(fèi)醫(yī)療、退休制度以及撫恤制度等組成的公職人員社會(huì)保障制度，解除了國(guó)家機(jī)關(guān)、民主黨派、人民團(tuán)體和事業(yè)單位工作人員生老病死的后顧之憂。

　　農(nóng)村的社會(huì)保障是集體經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，主要由“五保”制度和農(nóng)村合作醫(yī)療兩大部分構(gòu)成。以1956年發(fā)布的《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》和1960年出臺(tái)的《全國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》（中華人民共和國(guó)主席令2屆第15號(hào)）兩個(gè)法律性文件為依據(jù)，我國(guó)農(nóng)村的“五?！敝贫日浇ⅲ瑸槿狈趧?dòng)力、生活沒(méi)有依靠的鰥寡孤獨(dú)的農(nóng)村社員提供能勝任的勞動(dòng)崗位，同時(shí)在生活上給予適當(dāng)幫助，做到“保吃、保穿、保燒、保教、保葬”。農(nóng)村合作醫(yī)療制度的實(shí)施以1960年中共中央轉(zhuǎn)發(fā)衛(wèi)生部《關(guān)于人民公社衛(wèi)生工作幾個(gè)問(wèn)題的意見》為標(biāo)志，依托農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，通過(guò)大規(guī)模培訓(xùn)“赤腳醫(yī)生”，采取互助合作的形式來(lái)滿足農(nóng)村居民的疾病醫(yī)療需求?！拔灞！敝贫扰c農(nóng)村合作醫(yī)療制度，連同免費(fèi)型的基礎(chǔ)教育制度，一起構(gòu)成了新中國(guó)農(nóng)村初級(jí)社會(huì)保障體系，為農(nóng)村居民提供了基礎(chǔ)的醫(yī)療保障、教育保障以及基本生活保障。

　　新中國(guó)成立之初，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后的情況下，黨和國(guó)家高度重視社會(huì)保障體系建設(shè)，逐步建立起一套與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的社會(huì)保障制度。城鎮(zhèn)的社會(huì)保障制度實(shí)質(zhì)上是職工在低工資條件下享有的低水平的企業(yè)福利待遇。在農(nóng)村，由于國(guó)家有限的財(cái)力，其社會(huì)保障體系以集體所有制經(jīng)濟(jì)為支撐，實(shí)質(zhì)上是集體組織成員之間的互助，中央政府主要承擔(dān)農(nóng)村地區(qū)的救災(zāi)備荒等救助工作。

　　2.從國(guó)家保障轉(zhuǎn)化為企業(yè)保障（1966—1977）

　　1966至1977年間，城鎮(zhèn)傳統(tǒng)的“國(guó)家—單位保障模式”蛻化為“企業(yè)保險(xiǎn)”，職工的保障完全轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)內(nèi)部事務(wù)，從全國(guó)統(tǒng)籌演變?yōu)槠髽I(yè)自保。造成這一狀況的原因有以下三點(diǎn)：第一，制度賴以運(yùn)轉(zhuǎn)的管理主體——整個(gè)工會(huì)系統(tǒng)基本處于癱瘓狀態(tài)。負(fù)責(zé)管理勞動(dòng)保險(xiǎn)總基金的全國(guó)總工會(huì)于1967年停止運(yùn)作；負(fù)責(zé)資金使用和管理的地方和基層工會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)受阻，難以開展正常工作；第二，全民所有制企業(yè)大面積虧損，制度的融資能力受到限制。因企業(yè)生產(chǎn)秩序被破壞，1976年全民所有制企業(yè)虧損比例達(dá)到31.52%，難以維持正常繳費(fèi)；第三，國(guó)營(yíng)企業(yè)被禁止提取勞動(dòng)保險(xiǎn)金。1969年財(cái)政部印發(fā)的《關(guān)于國(guó)營(yíng)企業(yè)財(cái)務(wù)工作中幾項(xiàng)制度改革的意見（草案）》決定“國(guó)營(yíng)企業(yè)一律停止提取勞動(dòng)保險(xiǎn)金”“企業(yè)的退休職工、長(zhǎng)期病號(hào)工資和其他勞保開支，改在企業(yè)營(yíng)業(yè)外列支”，社保基金由國(guó)家兜底下降為“單位責(zé)任制”。新中國(guó)社會(huì)保障的進(jìn)程在這十年中陷入制度中斷的境況，單位保障特征凸顯。城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系受到較大沖擊，各類管理機(jī)構(gòu)停止運(yùn)作，勞動(dòng)保險(xiǎn)制度失去組織基礎(chǔ)和基金管理基礎(chǔ)，職工保障淪為企業(yè)內(nèi)部事務(wù)，不過(guò)國(guó)家仍然承擔(dān)著保障的最后責(zé)任。

　　與此同時(shí)，農(nóng)村合作醫(yī)療制度逆勢(shì)而興、發(fā)展迅速。1965年，面對(duì)合作醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋率下降的局面，毛澤東作出“把醫(yī)療衛(wèi)生工作的重點(diǎn)放到農(nóng)村去”的指示。[11]在此期間，我國(guó)實(shí)施城市巡回醫(yī)療隊(duì)下鄉(xiāng)政策，并在農(nóng)村培養(yǎng)“半農(nóng)半醫(yī)”的“赤腳醫(yī)生”。城鎮(zhèn)知識(shí)青年的上山下鄉(xiāng)運(yùn)動(dòng)也為農(nóng)村醫(yī)生提供了重要的人力支持。此外，財(cái)政和集體經(jīng)濟(jì)提供資金建設(shè)衛(wèi)生院，群眾集體出資建立農(nóng)村合作醫(yī)療站，有效解決了農(nóng)村的衛(wèi)生問(wèn)題。截至1977年年底，我國(guó)約有“赤腳醫(yī)生”160萬(wàn)，衛(wèi)生員約350萬(wàn)，接生員約70多萬(wàn)，農(nóng)村合作醫(yī)療農(nóng)村人口覆蓋率達(dá)90%，[12]滿足了農(nóng)村大部分人的基本衛(wèi)生需求，并得到了國(guó)際社會(huì)的重視，被世界衛(wèi)生組織、世界銀行譽(yù)為“發(fā)展中國(guó)家解決衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)的唯一范例”。

　　（三）現(xiàn)代社會(huì)保險(xiǎn)制度的建立與發(fā)展（1978年至今）

　　1978年12月，黨的十一屆三中全會(huì)重新確立了解放思想、實(shí)事求是的思想路線，把工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到現(xiàn)代化建設(shè)上來(lái)，并作出了改革開放重大決策。在改革開放的推動(dòng)下，我國(guó)逐步從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，社會(huì)保障制度改革也朝著適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的方向轉(zhuǎn)變。

　　1.社會(huì)保障制度的恢復(fù)與轉(zhuǎn)型（1978—1992）

　　1978年3月，第五屆全國(guó)人大第一次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)憲法》，對(duì)養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障、社會(huì)福利、貧困救助及軍烈屬生活保障等方面作出了原則性規(guī)定。1978年6月，國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》和《關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》（國(guó)發(fā)〔1978〕104號(hào)，下稱“104號(hào)文”），詳盡規(guī)定了干部離休、退休退職政策和全民所有制、事業(yè)單位、黨政機(jī)關(guān)、群眾團(tuán)體工人的退休退職政策，恢復(fù)了中斷多年的干部與國(guó)營(yíng)企業(yè)職工退休退職制度。對(duì)于集體所有制企業(yè)職工，1977年12月，輕工業(yè)部、財(cái)政部和國(guó)家勞動(dòng)總局頒布《關(guān)于手工業(yè)合作工廠勞動(dòng)保險(xiǎn)福利待遇標(biāo)準(zhǔn)和勞保費(fèi)用列支問(wèn)題的通知》（輕物財(cái)字〔1977〕116號(hào)），恢復(fù)集體企業(yè)十多年前建立的勞動(dòng)保險(xiǎn)制度，并規(guī)定退休待遇標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)與國(guó)營(yíng)企業(yè)職工一視同仁。對(duì)于未實(shí)行勞動(dòng)保險(xiǎn)制度的集體企業(yè)，1980年，財(cái)政部和國(guó)家勞動(dòng)總局印發(fā)了《關(guān)于城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)的工資福利標(biāo)準(zhǔn)和列支問(wèn)題的通知》（財(cái)字〔1980〕17號(hào)），規(guī)定這些企業(yè)職工的勞動(dòng)保險(xiǎn)費(fèi)用可以在營(yíng)業(yè)外或其他項(xiàng)目下列支，免征企業(yè)所得稅。截至1984年年底，全國(guó)集體企業(yè)實(shí)行《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》或參照國(guó)營(yíng)企業(yè)實(shí)行退休退職制度的職工占職工總數(shù)的比例達(dá)62.9%。[13]

　　1984年10月，黨的十二屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》指出，企業(yè)要成為“相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)實(shí)體”，成為“自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的社會(huì)主義商品生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者”，這對(duì)城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度的改革提出了兩大難題：第一，要讓企業(yè)成為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，就必須創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的條件，解決各企業(yè)內(nèi)部退休費(fèi)用畸輕畸重的問(wèn)題；第二，企業(yè)自負(fù)盈虧后存在破產(chǎn)和倒閉的風(fēng)險(xiǎn)，一旦失去企業(yè)的依托，已退休和潛在退休人員的基本生活將會(huì)失去保障。為回應(yīng)微觀主體公平競(jìng)爭(zhēng)的需求，保障工人的基本權(quán)利，中國(guó)開始了企業(yè)保險(xiǎn)向社會(huì)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)化的探索。

　　從1984年開始, 中央和地方開始嘗試退休費(fèi)用的社會(huì)統(tǒng)籌。江蘇省泰州市、廣東省東莞市和江門市、遼寧省黑山縣、四川省自貢市等地紛紛開展國(guó)營(yíng)企業(yè)退休費(fèi)用社會(huì)統(tǒng)籌的試點(diǎn)。1986年7月，為配合國(guó)營(yíng)企業(yè)勞動(dòng)制度改革，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于發(fā)布改革勞動(dòng)制度四個(gè)規(guī)定的通知》（國(guó)發(fā)〔1986〕77號(hào)），明確提出對(duì)勞動(dòng)合同制工人退休養(yǎng)老實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌。1987年3月，中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議決定建立各級(jí)退休費(fèi)用統(tǒng)籌管理委員會(huì)。同年5月，勞動(dòng)人事部發(fā)布《關(guān)于設(shè)立各級(jí)退休費(fèi)用統(tǒng)籌管理委員會(huì)的通知》（勞人險(xiǎn)〔1987〕5號(hào)），對(duì)退休費(fèi)用統(tǒng)籌工作進(jìn)行統(tǒng)一管理，開啟了各地建立社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦管理機(jī)構(gòu)的先河。截至1986年，全國(guó)實(shí)現(xiàn)了縣、市一級(jí)的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)社會(huì)統(tǒng)籌。1991年6月，國(guó)務(wù)院在總結(jié)各地改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，頒布《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》（國(guó)發(fā)〔1991〕33號(hào)），首次提出建立多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系框架，明確基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行“省級(jí)統(tǒng)籌”。截至1994年, 先后有北京、上海、四川等13個(gè)省/自治區(qū)/直轄市實(shí)現(xiàn)了省級(jí)統(tǒng)籌。

　　自1987年起，職工大病醫(yī)療費(fèi)用社會(huì)統(tǒng)籌和退休人員醫(yī)療費(fèi)用社會(huì)統(tǒng)籌開始在北京、四川等地區(qū)的部分行業(yè)和市縣進(jìn)行試點(diǎn)。1989年3月，國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)批國(guó)家體改委《關(guān)于1989年經(jīng)濟(jì)體制改革要點(diǎn)的通知》（國(guó)發(fā)〔1989〕24號(hào)），決定在湖南省株洲、湖北省黃石、吉林省四平和遼寧省丹東進(jìn)行公費(fèi)醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)，在深圳、海南進(jìn)行社會(huì)保障綜合改革試點(diǎn)，其基本思路是提高醫(yī)療保險(xiǎn)制度的社會(huì)化程度，實(shí)施醫(yī)療費(fèi)用在政府、用人單位和醫(yī)院之間的三方負(fù)擔(dān)，標(biāo)志著我國(guó)社會(huì)醫(yī)療制度進(jìn)入實(shí)質(zhì)性改革階段。1992年9月，在總結(jié)各地經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，勞動(dòng)部頒布了《關(guān)于試行職工大病醫(yī)療費(fèi)用社會(huì)統(tǒng)籌的意見的通知》（勞險(xiǎn)字〔1992〕25號(hào)），隨后各地區(qū)相繼開展不同程度的大病醫(yī)療費(fèi)用社會(huì)統(tǒng)籌。

　　在失業(yè)保險(xiǎn)方面，1986年國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)營(yíng)企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)暫行規(guī)定》（國(guó)發(fā)〔1986〕77號(hào)），標(biāo)志著待業(yè)保險(xiǎn)制度的建立。在住房制度方面，1988年2月，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于印發(fā)在全國(guó)城鎮(zhèn)分期分批推行住房制度改革實(shí)施方案的通知》（國(guó)發(fā)〔1988〕11號(hào)）、《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)務(wù)院住房制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組鼓勵(lì)職工購(gòu)買公有舊房意見的通知》（國(guó)辦發(fā)〔1988〕13號(hào)），開啟了中國(guó)住房福利制度改革的征程。

　　1984年10月，黨的十二屆三中全會(huì)將以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制作為我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的一項(xiàng)基本制度，原來(lái)的“一大二公”體制被取消，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的動(dòng)員能力和經(jīng)濟(jì)實(shí)力大幅下降。在此背景下，國(guó)務(wù)院1991年出臺(tái)《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》（國(guó)發(fā)〔1991〕33號(hào)），最早提到“農(nóng)村的養(yǎng)老保險(xiǎn)改革由民政部負(fù)責(zé)”。隨后，民政部于1991年至1993年間共發(fā)布了13個(gè)文件，其中1992年發(fā)布的《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案（試行）》(民辦發(fā)〔1992〕2號(hào))最為系統(tǒng)地規(guī)定了農(nóng)保的基本政策，明確了保險(xiǎn)對(duì)象、資金籌集辦法、待遇領(lǐng)取和計(jì)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)、基金統(tǒng)籌層次等內(nèi)容，并提出建立個(gè)人賬戶，由縣級(jí)政府設(shè)立農(nóng)?；鸸芾砦瘑T會(huì)進(jìn)行管理。

　　改革開放之后的16年間，我國(guó)社會(huì)保障制度完成了恢復(fù)與重建，并開始了社會(huì)化的探索。在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的大浪潮下，社會(huì)保障制度為適應(yīng)國(guó)有企業(yè)改革的需要，以企業(yè)退休費(fèi)用的社會(huì)統(tǒng)籌為起點(diǎn)，先后啟動(dòng)了養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育費(fèi)用社會(huì)統(tǒng)籌試點(diǎn)，自下而上地促進(jìn)了企業(yè)保險(xiǎn)向社會(huì)保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)變，多元的社會(huì)保障體系框架雛形初現(xiàn)，開啟了社會(huì)保障改革的征程。

　　2.現(xiàn)代社會(huì)保障制度的框架初步構(gòu)建（1993—2002）

　　1993年11月，黨的十四屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》提出“加快改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)步伐”，將社會(huì)保障確認(rèn)為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的五大支柱之一，提出“實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合”“建立多層次的社會(huì)保障體系”“社會(huì)保險(xiǎn)行政管理和社會(huì)保險(xiǎn)基金經(jīng)營(yíng)要分開”原則，確立了社會(huì)保障體系的改革方向。

　　養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，1995年3月，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》（國(guó)發(fā)〔1995〕6號(hào)），提出了“統(tǒng)賬結(jié)合”的兩種實(shí)施方案，允許各地自行選擇進(jìn)行試點(diǎn)。1997年7月，在總結(jié)各地實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》（國(guó)發(fā)〔1997〕26號(hào)），核心內(nèi)容是“三統(tǒng)一”，即統(tǒng)一企業(yè)和職工個(gè)人的繳費(fèi)比例，統(tǒng)一個(gè)人賬戶規(guī)模，統(tǒng)一養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法，標(biāo)志著我國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的初步建立。1998年8月，國(guó)務(wù)院將行業(yè)統(tǒng)籌業(yè)務(wù)移交地方管理,基本養(yǎng)老保險(xiǎn)由條塊分割管理統(tǒng)一為屬地管理。2000年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系改革的試點(diǎn)意見》（國(guó)發(fā)〔2000〕42號(hào)），決定從2001年開始首先在遼寧進(jìn)行做實(shí)個(gè)人賬戶的試點(diǎn)。在農(nóng)村，國(guó)務(wù)院于1994年頒布《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》（中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院令[第141號(hào)]），規(guī)范了制度實(shí)施對(duì)象和保障內(nèi)容，將籌資方式改為“村提留或者鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)”。1999年，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)《保險(xiǎn)業(yè)整頓與改革方案的通知》(國(guó)發(fā)〔1999〕14號(hào))，提出清理整頓農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，停辦新業(yè)務(wù)，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老制度因此而陷入停滯。

　　醫(yī)療保險(xiǎn)方面，1994年4月，國(guó)家體改委等四部門聯(lián)合制定了《關(guān)于職工醫(yī)療制度改革的試點(diǎn)意見》（體改分〔1994〕51號(hào)），隨后在江西省九江市、江蘇省鎮(zhèn)江市開展職工醫(yī)療保險(xiǎn)制度的試點(diǎn)工作，探索“統(tǒng)賬結(jié)合”的醫(yī)療保險(xiǎn)制度。1998年12月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的決定》（國(guó)發(fā)〔1998〕44號(hào)），正式確立了社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合、單位和職工共同繳費(fèi)、覆蓋城鎮(zhèn)所有用人單位的職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度。與此同時(shí)，通過(guò)實(shí)施大額醫(yī)療費(fèi)用補(bǔ)助辦法、公務(wù)員醫(yī)療補(bǔ)助措施、企業(yè)補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)計(jì)劃，實(shí)行針對(duì)特困群體的社會(huì)醫(yī)療制度，建立起了多層次醫(yī)療保障體系。在農(nóng)村，2002年10月，黨中央和國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定》（中發(fā)〔2002〕13號(hào)），提出建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，并在一些省市進(jìn)行試點(diǎn)。

　　失業(yè)保險(xiǎn)方面，1993年4月，國(guó)務(wù)院頒布《國(guó)營(yíng)企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)規(guī)定》（中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院令[第110號(hào)]），提出通過(guò)建立下崗職工基本生活保障制度、待業(yè)保險(xiǎn)制度、城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度來(lái)保障下崗、失業(yè)職工的基本生活，并將待業(yè)保險(xiǎn)覆蓋范圍擴(kuò)大至國(guó)營(yíng)企業(yè)所有職工。1999年1月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《失業(yè)保險(xiǎn)條例》（中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院令[第258號(hào)]），將只適用于國(guó)營(yíng)企業(yè)“待業(yè)保險(xiǎn)”擴(kuò)展到所有城鎮(zhèn)企事業(yè)單位，建立起了覆蓋所有企事業(yè)單位的失業(yè)保險(xiǎn)制度。工傷保險(xiǎn)方面，1996年8月，勞動(dòng)部印發(fā)《企業(yè)職工工傷保險(xiǎn)試行辦法》（勞部發(fā)〔1996〕266號(hào)），規(guī)定了工傷保險(xiǎn)的管理程序、認(rèn)定條件、支付標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)立工傷保險(xiǎn)基金，建立了工傷保險(xiǎn)制度。生育保險(xiǎn)方面，1994年，勞動(dòng)部頒布《企業(yè)職工生育保險(xiǎn)試行辦法》（勞部發(fā)〔1994〕504號(hào)），將原來(lái)企業(yè)和單位負(fù)擔(dān)和管理的生育保障方式改為實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌，推動(dòng)了生育保險(xiǎn)制度發(fā)展。

　　社會(huì)救助方面，國(guó)家逐步建立和完善了城市居民最低生活保障制度。國(guó)務(wù)院于1997年9月印發(fā)的《關(guān)于在全國(guó)建立城市居民最低生活保障制度的通知》（國(guó)發(fā)〔1997〕29號(hào)），以及在1999年9月頒布的《城市居民最低生活保障條例》（中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院令[第271號(hào)]），標(biāo)志著城市低保開始走向規(guī)范化、法制化。這一時(shí)期，弱勢(shì)群體保障制度逐步發(fā)展完善。在殘疾人保障方面，《中華人民共和國(guó)殘疾人保障法》（中華人民共和國(guó)主席令第36號(hào)）于1991年5月開始施行；在未成年人保護(hù)方面，《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》（中華人民共和國(guó)主席令第50號(hào)）自1992年1月實(shí)施；在婦女和老年人權(quán)益方面，1992年10月，《中華人民共和國(guó)婦女權(quán)益保障法》（中華人民共和國(guó)主席令第58號(hào)）實(shí)施，1996年10月，《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》（中華人民共和國(guó)主席令第73號(hào)）施行。

　　我國(guó)在確立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展方向之后，社會(huì)保障領(lǐng)域的各項(xiàng)改革同步進(jìn)行。職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)從兩種“統(tǒng)賬結(jié)合”實(shí)施辦法走向統(tǒng)一，職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)從“兩江試點(diǎn)”邁向全面推進(jìn)，國(guó)有企業(yè)待業(yè)保險(xiǎn)嬗變?yōu)楦采w范圍更廣的失業(yè)保險(xiǎn)，工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)在試點(diǎn)中不斷發(fā)展，新型農(nóng)村合作醫(yī)療、城市低保制度和社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳條例應(yīng)運(yùn)而生，弱勢(shì)群體保障制度日益完善，社會(huì)保障制度體系的制度框架基本形成。這一時(shí)期的社會(huì)保障制度主要包括兩個(gè)層次：一是面向低收入階層的社會(huì)救助制度，包括下崗職工基本生活保障制度、城市最低生活保障制度、醫(yī)療救助制度、災(zāi)害救濟(jì)及其他社會(huì)救助措施，以防止因貧困產(chǎn)生的生活危機(jī)；二是面向勞動(dòng)者和城鄉(xiāng)居民的各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度，包括基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)等，解除了國(guó)民的后顧之憂，實(shí)現(xiàn)整個(gè)社會(huì)的和諧發(fā)展。

　　3.新時(shí)代社會(huì)保障制度發(fā)展階段（2003年至今）

　　2002年11月，黨的十六大在全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)下，提出了“健全社會(huì)保障體系”“建立同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障體系”的要求，明確堅(jiān)持統(tǒng)賬結(jié)合的社會(huì)保險(xiǎn)制度，健全失業(yè)保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度，積極探索建立農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)和最低生活保障制度。社會(huì)保障體系建設(shè)進(jìn)入到以政府基本公共服務(wù)均等化為主線的新發(fā)展階段，覆蓋面開始往城鄉(xiāng)居民擴(kuò)展。

　　養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，2005年，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》（國(guó)發(fā)〔2005〕38號(hào)），提出改革待遇調(diào)整和計(jì)發(fā)辦法、調(diào)整個(gè)人賬戶規(guī)模、推進(jìn)做實(shí)個(gè)人賬戶以及將非公有制企業(yè)、城鎮(zhèn)個(gè)體商戶和靈活就業(yè)人員納入保障范圍四大核心舉措。2009年9月，國(guó)務(wù)院頒布《新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》（國(guó)發(fā)〔2009〕32號(hào)），決定施行新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)。2011年6月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于開展城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》（國(guó)發(fā)〔2011〕18號(hào)），決定建立城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，這標(biāo)志著在制度層面，實(shí)現(xiàn)了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的全覆蓋。2014年2月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見》（國(guó)發(fā)〔2014〕8號(hào)），將“新農(nóng)?！焙汀俺蔷颖！焙喜⒊蔀椤俺青l(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)”。2015年1月，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》（國(guó)發(fā)〔2015〕2號(hào)），決定于2014年10月1日對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行“并軌”，意味著城鎮(zhèn)的職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度完成了統(tǒng)一。

　　醫(yī)療保險(xiǎn)方面，2003年1月，國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)衛(wèi)生部等部門制定的《關(guān)于建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的意見》（國(guó)辦發(fā)〔2003〕3號(hào)），明確了建立新農(nóng)合制度的目標(biāo)、原則和實(shí)施細(xì)節(jié)，并要求各地組織試點(diǎn)。2006年，衛(wèi)生部等七部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加快推進(jìn)新型合作醫(yī)療試點(diǎn)工作的通知》（衛(wèi)農(nóng)衛(wèi)發(fā)〔2006〕13號(hào)），決定擴(kuò)大新農(nóng)合的試點(diǎn)范圍。2007年7月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于開展城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》（國(guó)發(fā)〔2007〕20號(hào)），標(biāo)志著基本醫(yī)療保險(xiǎn)在制度層面實(shí)現(xiàn)全覆蓋。2012年8月，國(guó)家發(fā)改委等六部委下發(fā)《關(guān)于開展城鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn)工作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改社會(huì)〔2012〕2605號(hào)），探索建立重特大疾病保險(xiǎn)制度。2016年1月，國(guó)務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的意見》（國(guó)發(fā)〔2016〕3號(hào)），提出整合新型農(nóng)村合作醫(yī)療和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度。2016年3月，“十三五”規(guī)劃綱要提出將生育保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)進(jìn)行合并。

　　失業(yè)保險(xiǎn)方面，2004年1月，《工傷保險(xiǎn)條例》（中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院令[第375號(hào)]）正式施行，為職工權(quán)益與安全生產(chǎn)提供保障。

　　社會(huì)救助方面，2003年，民政部等三部門發(fā)布《關(guān)于實(shí)施農(nóng)村醫(yī)療救助的意見》（民發(fā)〔2003〕158號(hào)），2005年2月，國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于建立城市醫(yī)療救助制度試點(diǎn)工作意見》（國(guó)辦發(fā)〔2005〕10號(hào)），標(biāo)志著農(nóng)村和城市醫(yī)療救助制度相繼建立。2007年7月，國(guó)務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》（國(guó)發(fā)〔2007〕19號(hào)），要求各地從實(shí)際情況出發(fā)，建立農(nóng)村最低生活保障制度。2014年2月，國(guó)務(wù)院頒發(fā)《社會(huì)救助暫行辦法》（中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院令[第649號(hào)]），將最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、受災(zāi)人員救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助、臨時(shí)救助共八項(xiàng)制度以及社會(huì)力量參與作為社會(huì)救助的基本內(nèi)容，建立起具有中國(guó)特色的社會(huì)救助體系。

　　補(bǔ)充保障方面，2004年《企業(yè)年金試行辦法》（中華人民共和國(guó)勞動(dòng)和社會(huì)保障部令[第20號(hào)]）的頒布，標(biāo)志著我國(guó)企業(yè)年金制度的正式建立。2015年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金辦法》（國(guó)辦發(fā)〔2015〕18號(hào)），開始實(shí)施職業(yè)年金制度。2018年，財(cái)政部等五部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于開展個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的通知》（財(cái)稅〔2018〕22號(hào)），決定開展稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的試點(diǎn)，標(biāo)志著我國(guó)第三支柱個(gè)人養(yǎng)老金制度逐漸落地。

　　回顧黨的十六大以來(lái)的社會(huì)保障制度改革，多層次、社會(huì)公平和制度可持續(xù)成為社會(huì)保障制度改革的總體目標(biāo)，以社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助為核心的社會(huì)保障體系框架不斷發(fā)展完善，各類補(bǔ)充保障項(xiàng)目日益多元。這一階段的改革呈現(xiàn)出以下幾個(gè)特點(diǎn)：一是多層次社會(huì)保障體系建設(shè)積極推進(jìn)，大病保險(xiǎn)制度、企業(yè)年金、職業(yè)年金相繼建立，長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度試點(diǎn)范圍繼續(xù)擴(kuò)大；二是社會(huì)保險(xiǎn)制度結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，其間建成了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，實(shí)施醫(yī)療保險(xiǎn)與生育保險(xiǎn)的合并，實(shí)現(xiàn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工和企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并軌；三是社會(huì)救助制度創(chuàng)新發(fā)展，包括醫(yī)療救助、農(nóng)村和城鎮(zhèn)最低生活保障制度在內(nèi)的各項(xiàng)制度得以建立與完善，社會(huì)救助制度從殘補(bǔ)型走向制度型，構(gòu)建起了中國(guó)社會(huì)保障體系的兜底保障線。

　　二、百年社會(huì)保障發(fā)展的成就與經(jīng)驗(yàn)

　?。ㄒ唬┥鐣?huì)保障體系取得的成就

　　在共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，中國(guó)社會(huì)保障總體上經(jīng)歷了從新中國(guó)成立前社會(huì)保障思想的萌芽，到新中國(guó)成立后與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的國(guó)家單位保障模式，再發(fā)展為改革開放后與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的國(guó)家社會(huì)保障模式。覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會(huì)保障制度體系基本成型，制度覆蓋率不斷提高，項(xiàng)目不斷擴(kuò)展，保障水平不斷提高。

　　在社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域，基本醫(yī)療保險(xiǎn)在2009年實(shí)現(xiàn)制度全覆蓋和人群的基本覆蓋，參保率持續(xù)穩(wěn)定在95%以上。[14]基本養(yǎng)老保險(xiǎn)在2012年實(shí)現(xiàn)制度全覆蓋。截至2020年年底，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)參保人數(shù)分別達(dá)到45638萬(wàn)人、34123萬(wàn)人、54244萬(wàn)人、101576萬(wàn)人、21689萬(wàn)人、26770萬(wàn)人，社會(huì)保險(xiǎn)制度基本成型，覆蓋面不斷擴(kuò)展。在社會(huì)救助領(lǐng)域，我國(guó)建成了覆蓋城鄉(xiāng)的綜合性救助制度安排，到2019年年末，全國(guó)共有439.1萬(wàn)人享受農(nóng)村特困人員救助供養(yǎng)，最低生活保障對(duì)象有4426.8萬(wàn)人，臨時(shí)救助993.2萬(wàn)人次，醫(yī)療救助7050萬(wàn)人次 ，基本實(shí)現(xiàn)應(yīng)救盡救。此外，社會(huì)服務(wù)、保障性住房、義務(wù)教育、老年人服務(wù)等社會(huì)福利事業(yè)也得到全面發(fā)展，到2019年年末，全國(guó)共有3579.1萬(wàn)人享受老年人補(bǔ)貼，社會(huì)服務(wù)床位803.6萬(wàn)張。

　?。ǘ┥鐣?huì)保障體系建設(shè)取得的經(jīng)驗(yàn)

　　1.政策制定中頂層設(shè)計(jì)與分散試點(diǎn)相結(jié)合

　　中國(guó)社會(huì)保障體系建設(shè)涉及諸多子制度的頂層設(shè)計(jì)，為應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境，尤其是改革開放以來(lái)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變，我國(guó)社會(huì)保障形成了頂層設(shè)計(jì)與分散試點(diǎn)相結(jié)合的政策構(gòu)建模式。這是一種在中央選擇性控制下通過(guò)地方試驗(yàn)獲得經(jīng)驗(yàn)借鑒的學(xué)習(xí)機(jī)制，經(jīng)歷了從“從無(wú)到有、以點(diǎn)帶面”到“在頂層規(guī)劃與科學(xué)統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上，在多種政策方案中進(jìn)行有中擇優(yōu)”的轉(zhuǎn)變。[15]我國(guó)在從傳統(tǒng)社會(huì)保障制度過(guò)渡到現(xiàn)代社會(huì)保障制度的過(guò)程中，多數(shù)政策采用了試點(diǎn)先行、漸進(jìn)改革的方案，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)、城市醫(yī)療救助等制度的制定過(guò)程中均出現(xiàn)了政策試點(diǎn)的影子。

　　2.社會(huì)保障發(fā)展與人民需求和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)

　　中國(guó)社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展，適應(yīng)了特定歷史條件下的經(jīng)濟(jì)體制，與當(dāng)代中國(guó)發(fā)展進(jìn)程相統(tǒng)一。在制度的構(gòu)建歷程中，為中國(guó)人民謀幸福、為中華民族謀復(fù)興作為中國(guó)共產(chǎn)黨的初心與使命，也始終是社會(huì)保障體系改革和發(fā)展的取向。

　　在舊中國(guó)，廣大人民長(zhǎng)期處于帝國(guó)主義、封建主義和官僚資本主義三座大山的壓迫下，基本人權(quán)難以得到保障，中國(guó)共產(chǎn)黨在建黨次年就提出了有關(guān)社會(huì)保障的宣言，通過(guò)組織領(lǐng)導(dǎo)工人運(yùn)動(dòng)，為勞動(dòng)者爭(zhēng)取權(quán)利，進(jìn)行反帝反封建的斗爭(zhēng)，其間展開了一些社會(huì)保障項(xiàng)目的實(shí)踐。新中國(guó)成立后，我國(guó)建立了以公有制為基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)國(guó)家、集體、個(gè)人利益高度一致的社會(huì)主義基本制度。[16]政府依靠“一大二公”的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，迅速建立起“低水平、廣覆蓋”的社會(huì)保障制度，利用較低的成本支撐起惠及城鄉(xiāng)的均等化保障體系，為新中國(guó)的工業(yè)化進(jìn)程立下了汗馬功勞。[17]改革開放以后，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革，我國(guó)社會(huì)保障制度實(shí)現(xiàn)了根本轉(zhuǎn)型，現(xiàn)代社會(huì)保障制度以“公平正義、互助共濟(jì)”為基本理念，在保障民生中維持了社會(huì)總體穩(wěn)定，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

　　建黨100年來(lái)，我國(guó)社會(huì)保障事業(yè)取得了長(zhǎng)足的發(fā)展。黨的十九屆五中全會(huì)指出，我國(guó)已轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，但同時(shí)發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題依舊突出，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展和收入分配差距較大，民生保障存在短板，提出要全面建成多層次社會(huì)保障體系。這是在科學(xué)研判國(guó)情的基礎(chǔ)上，從為人民謀幸福的初心出發(fā)，對(duì)新時(shí)期社會(huì)保障體系建設(shè)作出的重大決策。社會(huì)保障肩負(fù)著保障民生、促進(jìn)社會(huì)公平、滿足人民美好生活需要的重大職責(zé)，面對(duì)日趨復(fù)雜的國(guó)內(nèi)和國(guó)際環(huán)境，建設(shè)更高質(zhì)量的中國(guó)特色社會(huì)保障體系仍然任重道遠(yuǎn)。

　　[ 參 考 文 獻(xiàn) ]

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　　[作者簡(jiǎn)介]董克用，清華大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師；沈國(guó)權(quán)，中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生。