生態(tài)是統(tǒng)一的自然系統(tǒng)，是相互依存、緊密聯(lián)系的有機鏈條，生態(tài)環(huán)境保護是一項系統(tǒng)工程。《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》（以下簡稱《規(guī)劃綱要》）提出：“堅持綠水青山就是金山銀山理念，堅持尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然，堅持節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復(fù)為主，實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，完善生態(tài)文明領(lǐng)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，構(gòu)建生態(tài)文明體系，推動經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型，建設(shè)美麗中國?！边@為健全生態(tài)環(huán)境保護體系指明了方向、提供了遵循。健全生態(tài)環(huán)境保護體系，需要把事前、事中、事后貫通起來，做到縱向到底、橫向到邊，控源頭、管過程、重懲處，有效保障和促進人與自然和諧共生的現(xiàn)代化。

　　形成大環(huán)保工作格局

　　我國生態(tài)環(huán)境保護體系的發(fā)展和健全，源于實踐需要和問題導(dǎo)向。新中國成立后，我們逐步把生態(tài)環(huán)境保護擺到更加重要的位置，在一些地方開展污染調(diào)查和治理，開展水庫治理等工作。改革開放以來，伴隨我國經(jīng)濟社會持續(xù)快速發(fā)展，基于資源環(huán)境承載能力已經(jīng)達到或接近上限的實際情況，生態(tài)環(huán)境保護體系建設(shè)逐漸形成源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲的總體思路。

　　中國特色社會主義進入新時代，我國生態(tài)環(huán)境保護體系建設(shè)改革的一個鮮明特征在于，有效調(diào)動各級黨委和政府抓生態(tài)環(huán)境保護的積極性，形成大環(huán)保工作格局。習(xí)近平總書記親自倡導(dǎo)、親自部署中央生態(tài)環(huán)境保護督察，主持制定一系列重大改革舉措和重大制度安排。第一輪中央生態(tài)環(huán)境保護督察及“回頭看”動真碰硬，咬住問題不放松，受理群眾舉報21.2萬余件，直接推動解決群眾身邊的生態(tài)環(huán)境問題15萬余個；立案偵查2303件，行政和刑事拘留2264人，共向地方移交生態(tài)環(huán)境損害責任追究案件509個。實踐充分證明，中央生態(tài)環(huán)境保護督察制度的制定和實施，推動解決了一大批長期想解決而沒有解決的生態(tài)環(huán)境保護“老大難”問題，是推動落實生態(tài)環(huán)境保護“黨政同責”“一崗雙責”的硬招實招。

　　2015年出臺的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》，進一步細化黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)成員的“責任清單”，注重將行為追責與后果追責相結(jié)合，并將終身追責作為基本原則。2015年1月起新修訂的環(huán)境保護法正式施行，進一步強化政府監(jiān)督管理職責，落實企業(yè)主體責任，并對環(huán)境違法行為規(guī)定按日連續(xù)計罰、查封扣押、行政拘留、限產(chǎn)停產(chǎn)等罰則。2020年出臺的民法典，以專章規(guī)定環(huán)境污染和生態(tài)破壞責任，在全社會樹立起環(huán)境有價、損害賠償?shù)睦砟?，有效打擊了非法排污和破壞生態(tài)等違法行為。

　　在不斷加大制度執(zhí)行力度的同時，生態(tài)環(huán)境保護體系建設(shè)還著力向前拓展、向后延伸，從污染源過程管理拓展到經(jīng)濟過程、生產(chǎn)方式與決策行為等各方面，把源頭預(yù)防作為污染防治的根本之策，推動形成有助于環(huán)境保護的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式和生活方式。針對結(jié)構(gòu)性、布局性生態(tài)環(huán)境污染問題，我國已經(jīng)探索形成與資源環(huán)境國情相適應(yīng)的生態(tài)保護紅線等空間格局管控體系。以主體功能區(qū)劃為基礎(chǔ)，開展空間生態(tài)評價，劃定“三區(qū)三線”（城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間和生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界）和環(huán)境準入負面清單，實現(xiàn)一條紅線管控重要生態(tài)空間。在以總體思路狠抓落實中，不斷提升制度的針對性、有效性，推動生態(tài)環(huán)境保護體系落實落細。

　　推動生態(tài)環(huán)境保護體系建設(shè)系統(tǒng)集成

　　黨的十九屆四中全會將原本分散的源頭預(yù)防、過程控制、損害賠償、責任追究制度提升為生態(tài)環(huán)境保護體系，黨的十九屆五中全會強調(diào)完善生態(tài)文明領(lǐng)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制。這些重要決策部署，有力推動生態(tài)環(huán)境保護體系朝著系統(tǒng)集成方向發(fā)展。

　　目前，污染防治方面的體系建構(gòu)和推動落實工作基本到位，以系統(tǒng)化生態(tài)環(huán)境保護制度為保障，我國生態(tài)環(huán)境保護發(fā)生了歷史性、轉(zhuǎn)折性、全局性變化。黨的十八大以來，生態(tài)環(huán)境保護在單項制度突破的基礎(chǔ)上，更加重視通過全面深化改革推動體系化建設(shè)，強調(diào)打好前后呼應(yīng)、相互配合的 “組合拳”。比如，在責任追究方面，明責、履責、述責、考責、問責多環(huán)節(jié)全面推動；在源頭預(yù)防方面，構(gòu)建分工清晰、環(huán)環(huán)相扣的責任清單，促進管發(fā)展就要管環(huán)保、管生產(chǎn)就要管環(huán)保、管行業(yè)就要管環(huán)保；在過程管理方面，強化環(huán)境保護、自然資源管控、節(jié)能減排等約束性指標管理，及時公布環(huán)境質(zhì)量目標任務(wù)完成情況；在后果問責方面，推動中央生態(tài)環(huán)境保護督察向縱深發(fā)展，強調(diào)環(huán)境司法，不斷強化威懾力。再如，源頭預(yù)防注重從結(jié)構(gòu)、布局等經(jīng)濟社會宏觀層面解決生態(tài)環(huán)境保護根本性問題；過程控制注重從節(jié)能降耗、污染減排等方面解決生產(chǎn)生活環(huán)節(jié)的綠色化問題；損害賠償和責任追究注重從經(jīng)濟成本內(nèi)部化、“關(guān)鍵少數(shù)”行為追責和后果追責兩個角度協(xié)同解決末端結(jié)果問題。無論單項制度，還是源頭預(yù)防、過程控制、損害賠償、責任追究4個環(huán)節(jié)，都向著體系化方向發(fā)展，并且各就其位、各負其責，能夠達到整合提升，可以實現(xiàn)乘法效應(yīng)。

　　也要看到，我國生態(tài)環(huán)境保護體系建設(shè)仍存在一些亟須補齊的短板，如源頭預(yù)防的約束力尚未充分發(fā)揮，過程控制中排污許可證與其他環(huán)境管理制度的銜接有待進一步加強，生態(tài)環(huán)境保護責任還不夠嚴明。加之體系化建設(shè)啟動時間不夠長，有的地方和部門在操作落實上缺乏整體思維，相關(guān)制度措施的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性尚未充分顯現(xiàn)。加快補齊短板，需要進一步強化生態(tài)環(huán)境保護體系化建設(shè)，堅持問題導(dǎo)向全面深化改革，堅持目標導(dǎo)向進行需求分析，堅持效果導(dǎo)向強化集成創(chuàng)新。一方面，從制度政策作用對象出發(fā)，按時間或流程次序梳理分析不同要求，克服制度政策之間不匹配問題，強化系統(tǒng)聯(lián)系，努力實現(xiàn)協(xié)同增效、整體最優(yōu)。另一方面，結(jié)合新形勢新要求強化頂層設(shè)計，在系統(tǒng)化上下功夫，強化制度供給，不搞“單打獨斗”。同時，必須狠抓制度執(zhí)行，在制度執(zhí)行環(huán)節(jié)形成配套措施安排，把管用適用作為體系化建設(shè)的判斷標準，切實推動制度落地見效。

　　一體化推進源頭預(yù)防、過程控制、損害賠償、責任追究

　　《規(guī)劃綱要》提出：“堅持山水林田湖草系統(tǒng)治理，著力提高生態(tài)系統(tǒng)自我修復(fù)能力和穩(wěn)定性，守住自然生態(tài)安全邊界，促進自然生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量整體改善?！睆纳鷳B(tài)環(huán)境保護的角度來講，貫徹落實這一重要部署，必須從源頭、過程和后果多環(huán)節(jié)整體發(fā)力，做到源頭預(yù)防強化約束，過程管理強化效能，損害賠償強化配套，責任追究強化精準。在此基礎(chǔ)上，一體化推進源頭預(yù)防、過程控制、損害賠償、責任追究，讓各項制度措施形成聯(lián)動效應(yīng)，推動生態(tài)文明制度更加成熟更加定型、生態(tài)環(huán)境保護體系更為務(wù)實高效管用。

　　發(fā)揮制度政策體系合力。充分發(fā)揮生態(tài)環(huán)境保護制度體系合力，重在做到系統(tǒng)集成，追求整體最優(yōu)。一方面，協(xié)同推進生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)管與自然資源監(jiān)管，兼顧生態(tài)效益、經(jīng)濟效益、社會效益，處理好開發(fā)、利用、保護關(guān)系。另一方面，按照生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)運行規(guī)律，打破“一畝三分地”的條條框框，實施跨地區(qū)按流域行政執(zhí)法和聯(lián)防聯(lián)控，統(tǒng)籌山水林田湖草，提高環(huán)境治理效能。進一步深化排污口設(shè)置管理改革，打通岸上和水里、陸地和海洋，構(gòu)建水陸統(tǒng)籌、精準科學(xué)的江河湖海水污染治理體系。

　　形成環(huán)境與經(jīng)濟內(nèi)生融合機制。加強源頭預(yù)防，重在發(fā)揮生態(tài)環(huán)境保護對經(jīng)濟發(fā)展的倒逼、引導(dǎo)與優(yōu)化、促進作用，強化綠色轉(zhuǎn)型，做實綠色發(fā)展，促進生態(tài)產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)生態(tài)化。這需要建立健全“三線一單”（生態(tài)保護紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線、制定生態(tài)環(huán)境準入清單）生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系，推行技術(shù)經(jīng)濟政策的環(huán)境影響分析論證，進一步拓展中央生態(tài)環(huán)境保護督察的覆蓋面，促進經(jīng)濟社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護相協(xié)調(diào)。

　　構(gòu)建全過程全方位防治體系。實現(xiàn)全過程全方位污染防治，實施排污許可制是重要一環(huán)。排污許可制是一項基礎(chǔ)性制度，可以有機銜接各項生態(tài)環(huán)境保護法律法規(guī)，促進信息和數(shù)據(jù)高度高效共享；可以實現(xiàn)固定污染源監(jiān)管流程的再造，推動排污許可與環(huán)境影響評價、總量控制、環(huán)境統(tǒng)計等制度系統(tǒng)銜接和全過程管理。進一步建立健全排污許可制，需要依法將固體廢物、噪聲以及入河入海排污口、海洋污染源等納入排污許可管理，強化與溫室氣體協(xié)同管理，推動實現(xiàn)全過程全方位防治。

　　（作者為生態(tài)環(huán)境部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心研究員）