提要

　　改革開放以來，我國(guó)基本建立了全覆蓋、保基本、多層次的社會(huì)保障體系，下一步的改革目標(biāo)是建立全國(guó)統(tǒng)一的基本社會(huì)保障制度，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社保一體化，建立更加公平、可持續(xù)的社會(huì)保障制度。這是我國(guó)全面建成小康社會(huì)、邁入高收入水平國(guó)家的必然選擇，而社會(huì)保障審計(jì)應(yīng)順應(yīng)這一趨勢(shì)，將審計(jì)重點(diǎn)從社?；鹫魇张c發(fā)放等方面的合規(guī)性審計(jì)轉(zhuǎn)移到社保體系的績(jī)效審計(jì)、社保制度的戰(zhàn)略性審計(jì)等有關(guān)社保制度的頂層設(shè)計(jì)和戰(zhàn)略規(guī)劃上來。

　　社會(huì)保障是現(xiàn)代國(guó)家的一項(xiàng)基本制度，日漸成為國(guó)家治理的重要職責(zé)之一。建立全國(guó)統(tǒng)一的基本社會(huì)保障制度是利國(guó)利民、長(zhǎng)治久安的奠基石，是我國(guó)全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的重要保障。

　　一、構(gòu)建我國(guó)城鄉(xiāng)“公正、平等、共享”的社會(huì)保障體系

　　改革開放40多年來，我國(guó)社會(huì)保障制度體系逐漸完善和優(yōu)化，基本建立了全覆蓋、?；?、多層次的社會(huì)保障體系，建立并逐步完善了城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，建立了新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度（簡(jiǎn)稱“新農(nóng)?！保┖托滦娃r(nóng)村合作醫(yī)療制度（簡(jiǎn)稱“新農(nóng)合”）。但在基本社會(huì)保險(xiǎn)方面，總體現(xiàn)狀是城鄉(xiāng)分割、區(qū)域分離、群體分立，其中，社保制度城鄉(xiāng)分割是最突出的問題，形成了我國(guó)基本社會(huì)保障制度城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)。

　　我國(guó)社保制度改革的下一步是建立全國(guó)統(tǒng)一的基本社會(huì)保障制度，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社保一體化，建立更加公平、可持續(xù)的社會(huì)保障制度。但在農(nóng)村地區(qū)，由于經(jīng)濟(jì)主體的缺失，實(shí)際保障制度和保障水平上仍然嚴(yán)重滯后，土地幾乎承擔(dān)了農(nóng)村居民全部的社會(huì)保障功能，這在某種程度上固化了我國(guó)經(jīng)濟(jì)二元化結(jié)構(gòu)，嚴(yán)重影響了我國(guó)現(xiàn)代化的發(fā)展。隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，特別是伴隨著我國(guó)小康社會(huì)的全面建成，我國(guó)人均收入即將進(jìn)入高收入國(guó)家行列。社會(huì)保障制度作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)安排的重要制度一定會(huì)走出二元化，趨于一體化。城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度一體化，不僅僅是城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度與服務(wù)的相互銜接與協(xié)調(diào)，而是要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度的一體化融合，構(gòu)建我國(guó)城鄉(xiāng)“公正、平等、共享”的社會(huì)保障體系，這也是當(dāng)今各國(guó)社會(huì)保障制度的根本理念所在。

　　二、城鄉(xiāng)社保一體化將是必然趨勢(shì)

　　隨著生活水平的大幅提高和國(guó)力的持續(xù)增強(qiáng)，城鄉(xiāng)社保一體化將是必然的趨勢(shì)。首先，公平正義呼喚城鄉(xiāng)社保一體化。公平正義是中國(guó)特色社會(huì)主義的內(nèi)在要求。人民群眾對(duì)美好生活的向往，就是我們黨和政府的奮斗目標(biāo)。社會(huì)保障作為國(guó)民收入再分配的重要手段，要更加注重公平。為此，黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步把整合目標(biāo)定位為更加公平、可持續(xù)的社會(huì)保障制度的建立；其次，社會(huì)主要矛盾需要加大收入再分配力度，而城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化最能促進(jìn)城鄉(xiāng)居民的公平分配。城鄉(xiāng)一體融合、公正公平合理的社會(huì)保障制度是解決人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾的重要一環(huán)。

　　目前，我們基本建立了全覆蓋、保基本、多層次的社會(huì)保障體系，并在一定程度上提高保障水平，但保障制度尚未統(tǒng)一，城鄉(xiāng)保障尚未一體。城鄉(xiāng)社會(huì)保障的制度融合，解決的是城鄉(xiāng)社保制度的公平性矛盾問題，即農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)無業(yè)居民是否可以達(dá)到與城鎮(zhèn)職工在統(tǒng)一制度層面上獲得公平社會(huì)保障的問題，這有賴于城鎮(zhèn)職工社會(huì)保障繳費(fèi)制度的改革，將社保繳納與職工收入脫鉤，解決再次分配初次化的問題；或者退而求其次，給予農(nóng)民和城鎮(zhèn)無業(yè)居民這個(gè)非城鎮(zhèn)職工群體設(shè)定一個(gè)社保繳納的工資基數(shù)，解決農(nóng)民缺乏經(jīng)濟(jì)主體（單位）的問題。城鄉(xiāng)社保制度融合了，具體的社保繳納基數(shù)才能一體，表里如一，機(jī)制健全，才能做到制度的真正公平。在制度公平即起點(diǎn)公平的前提下，再去解決城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民之間、企業(yè)部分退休人員與機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員之間在具體社保程序方面的程序公平問題，即“待遇差”問題，也就是解決這兩對(duì)社保“雙軌制”疊加情況下的城鄉(xiāng)分割、區(qū)域分離、群體分立問題，最后，在社保權(quán)益基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障的結(jié)果公平，即實(shí)現(xiàn)在社保最終待遇方面人與人之間的基本公平與合理。這是社會(huì)保障制度下一步改革的重點(diǎn)內(nèi)容，也是國(guó)家社會(huì)保障可持續(xù)的關(guān)鍵所在。

　　三、社會(huì)保障審計(jì)應(yīng)將重點(diǎn)放在社會(huì)保障公平審計(jì)上來

　　根據(jù)十九屆四中全會(huì)的部署，即“完善覆蓋全民的社會(huì)保障體系。堅(jiān)持應(yīng)保盡保原則，健全統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，穩(wěn)步提高保障水平”。社會(huì)保障審計(jì)應(yīng)將重點(diǎn)放在社會(huì)保障公平審計(jì)上來。

　　社保審計(jì)具有三個(gè)層次。第一個(gè)層次是社會(huì)保障合規(guī)性審計(jì)，社保基金的征收與發(fā)放是否符合國(guó)家社保政策的規(guī)定，屬于會(huì)計(jì)審計(jì)的范疇，這是最低層面的社保審計(jì)，也是我國(guó)目前在社會(huì)基金審計(jì)工作的重點(diǎn)內(nèi)容。第二個(gè)層次是社?；鹂?jī)效審計(jì)，即對(duì)社?；鹪陴B(yǎng)老、醫(yī)療方面發(fā)揮作用的績(jī)效、調(diào)整收入分配的績(jī)效、基金保值增值運(yùn)營(yíng)的績(jī)效等進(jìn)行審計(jì)。這一層面的審計(jì)，目前漸漸地開始增多起來，但由于社會(huì)保障制度的城鄉(xiāng)分割、區(qū)域分離、群體分立三大問題的存在，給社?；鸬慕?jīng)濟(jì)績(jī)效、收入再分配績(jī)效、社會(huì)績(jī)效評(píng)價(jià)帶來了很大的困難，效果不是很好。第三個(gè)層次是社會(huì)保障制度審計(jì)，即社保戰(zhàn)略性審計(jì)，這是今后社保審計(jì)的重點(diǎn)。

　　所謂社保戰(zhàn)略性審計(jì)，即需要從國(guó)家發(fā)展的大局和國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略層面，對(duì)現(xiàn)行社會(huì)保障制度進(jìn)行全面深入的審計(jì)，屬于社會(huì)保障戰(zhàn)略性審計(jì)，是最高層次的社保審計(jì)。社保戰(zhàn)略性審計(jì)的目的是全面評(píng)估我國(guó)社會(huì)保障制度及其執(zhí)行情況服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)方面的整體效用，以及在國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)上，應(yīng)如何進(jìn)行社會(huì)保障制度的頂層設(shè)計(jì)、怎樣把握改革的輕重緩急、具體調(diào)整的路徑和步驟如何實(shí)施等，保障國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)，順利完成到本世紀(jì)中葉建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的目標(biāo)。因此，隨著全面經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，我國(guó)社會(huì)保障制度必然向城鄉(xiāng)社保一體融合的方向發(fā)展，與之對(duì)應(yīng)社保審計(jì)將向社保績(jī)效審計(jì)和社保制度審計(jì)轉(zhuǎn)型。

　　（作者單位：南京審計(jì)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）