新一輪城市更新工作，正成為廣州激活高質(zhì)量發(fā)展的新抓手新動能。中共廣州市委十一屆十一次全會工作報告提出，廣州要堅定不移推進實現(xiàn)老城市新活力、“四個出新出彩”，堅持以深化城市更新為突破口，樹立“全周期管理”意識，建立城市更新“一張圖”，以繡花功夫推進城市更新九項重點工作。

　　更高質(zhì)量推進實現(xiàn)老城市新活力，要求廣州城市更新除了土地再開發(fā)的經(jīng)濟目標(biāo)之外，必須同步實現(xiàn)與城市發(fā)展質(zhì)量直接相關(guān)的社會目標(biāo)與文化目標(biāo)，催生高質(zhì)量發(fā)展的新優(yōu)勢新動力。除了更加重視城市更新中必要且充分的公共利益還原之外，必須同等重視社會和諧進步、城市文化傳承等要求，需要深刻認識當(dāng)前城市更新存在的問題、系統(tǒng)設(shè)定城市更新的目標(biāo)和路徑、切實完善現(xiàn)行城市更新的政策，以制度創(chuàng)新推動綜合品質(zhì)的城市更新。

　　重新審視城市更新的房地產(chǎn)化模式

　　2007年啟動的獵德城中村改造形成了引入市場融資的“獵德模式”之后，舊村改造以村集體、市場、政府合作的開發(fā)模式迅速推廣。2010年廣州正式啟動“三舊”改造工作，引入了市場資金，推動完成了大規(guī)模的城市更新改造。在市場推動下，政府、原土地業(yè)主以及開發(fā)商形成“增長聯(lián)盟”，通過改變土地使用性質(zhì)與提高開發(fā)強度，獲取增量開發(fā)收益。這種建立在新增商品房出售收益基礎(chǔ)上大規(guī)模推倒重建的增長聯(lián)盟開發(fā)模式，通過改造項目內(nèi)部的利益平衡實現(xiàn)了交易合作，當(dāng)然也存在改造地區(qū)的社會關(guān)系重構(gòu)和改造項目外部負效應(yīng)顯著的問題：環(huán)境密度過高、交通擁堵加劇、公共服務(wù)欠配等。深入推進城市更新，需要重新審視過度房地產(chǎn)化的問題，需要長遠、全局的統(tǒng)籌考慮城市更新的策略，避免大規(guī)模更新后負效應(yīng)疊加造成新的城市問題。

　　應(yīng)從“單一項目平衡”轉(zhuǎn)向“三舊綜合運營”

　　從當(dāng)前城市更新的具體工作來看，主要是以經(jīng)濟可行性為基礎(chǔ)，以改造更新涉及的產(chǎn)權(quán)地塊為單元的項目開展實施，存在某種系統(tǒng)性“難題”，即一定區(qū)域范圍內(nèi)各類型更新項目，無法做到改造目標(biāo)、規(guī)劃指標(biāo)、服務(wù)設(shè)施的系統(tǒng)整合。面對舊村、舊城高密度低品質(zhì)的城市建設(shè)歷史欠賬的問題，本應(yīng)該從城市層面，跨項目、跨地塊進行統(tǒng)籌，如通過相對低密度的“舊廠”更新進行功能、容量的再平衡。但是，“單一項目平衡”的邏輯快速推動了新增建設(shè)量多、協(xié)調(diào)難度低的“舊廠”項目更新，以及部分拆遷安置協(xié)調(diào)相對順暢的“舊村”改造更新，導(dǎo)致后續(xù)的“舊村”“舊城”區(qū)域推動更新的難度更大。從某種程度上說，“三舊”改造政策從尋找可供發(fā)展的土地資源緣起，成功釋放了相當(dāng)顯著的動能，但在走向高質(zhì)量發(fā)展的“城市更新”新時代，必須跳出單一項目平衡的約束，以系統(tǒng)目標(biāo)下城市三舊綜合運營的思路進行整體謀劃。

　　城市更新必須建立經(jīng)濟、社會、文化維度的綜合品質(zhì)目標(biāo)

　　經(jīng)濟維度上堅持以公共利益作為城市更新的基本目標(biāo)。目前，城市更新制度主要以加快推動更新項目實施為導(dǎo)向，事實上保障了增長聯(lián)盟獲得改造增值收益。開發(fā)商、原業(yè)主等在城市更新的過程中分別擁有資金優(yōu)勢、產(chǎn)權(quán)優(yōu)勢，他們的利益訴求雖然會經(jīng)過多番博弈，最終還是能夠達到各方滿意的結(jié)果。但是，周邊市民成為改造項目外部負效應(yīng)的直接承擔(dān)者，周邊相鄰城市地區(qū)以及更大范圍的城市整體，則更多地承擔(dān)了改造后建筑容量、人口容量大幅度提高帶來的各種城市問題，實質(zhì)是城市更新在公共利益上還原不足的體現(xiàn)。因此，更新項目應(yīng)該充分考慮周邊市民的利益，政府部門需要將減少外部負效應(yīng)和解決周邊居民生活環(huán)境等問題一并考慮，從區(qū)域統(tǒng)籌的角度來維護城市公共利益。

　　社會維度上堅持以共建共治共享為城市更新的治理目標(biāo)。城市更新作為治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)，實現(xiàn)多元參與、共享增益并促進社會和諧進步，是城市更新必須樹立的社會目標(biāo)。逐步擴大城市更新中的公眾參與，不僅是體現(xiàn)社會主義民主，更是解決多元利益沖突有效而實質(zhì)的路徑。通過建立協(xié)商機制，保障公共利益還原和發(fā)展增量共享，多元主體共同討論發(fā)展愿景、評估發(fā)展問題和協(xié)商利益預(yù)期，實現(xiàn)共享城市、人民城市的目標(biāo)。而現(xiàn)階段開展公眾參與仍然面臨市民公共意識、專業(yè)知識不足的問題，可以引入規(guī)劃師等力量提供專業(yè)支持，提升社區(qū)參與治理的能力。建立和完善“地區(qū)總規(guī)劃師”“鎮(zhèn)街規(guī)劃師”“社區(qū)規(guī)劃師”等制度，充分發(fā)揮規(guī)劃師的專業(yè)服務(wù)和社會服務(wù)能力，通過社區(qū)規(guī)劃平臺的搭建，在城市更新項目中踐行“共建共治共享”的社會治理模式。

　　文化維度上堅持以地方文化傳承為城市更新的內(nèi)涵目標(biāo)。廣州實現(xiàn)老城市新活力的前提在于城市歷史文脈的保護與傳承。對傳統(tǒng)街區(qū)應(yīng)采用漸進式微更新的模式，盡可能延續(xù)城市的集體記憶、特色文化。恩寧路永慶坊開展微更新，將創(chuàng)新的業(yè)態(tài)、傳統(tǒng)的非遺工坊與歷史文化街區(qū)保護利用相結(jié)合，是廣州城市更新已經(jīng)邁出的可行路徑。產(chǎn)業(yè)活力是廣州老城區(qū)城市更新的關(guān)鍵，應(yīng)該在城市更新中鼓勵傳統(tǒng)文化的現(xiàn)代化，注重對鄉(xiāng)愁、懷舊等主題業(yè)態(tài)的培育和支持?！俺壩暮陀选痹趶V州的“爆紅”充分顯示了這類業(yè)態(tài)的市場歡迎度，而年輕群體的消費及傳播在其中發(fā)揮了核心的作用。設(shè)想一下，這樣的創(chuàng)新業(yè)態(tài)若與真正的廣州老城傳統(tǒng)空間相融合，何嘗不是一種根植于老廣州文化的、充滿活力的城市更新？

　　以制度創(chuàng)新推動城市更新實現(xiàn)城市綜合品質(zhì)提升

　　城市更新應(yīng)以制度創(chuàng)新引導(dǎo)市場與城市共贏，并從注重經(jīng)濟目標(biāo)走向注重綜合目標(biāo)。首先，“房地產(chǎn)化”本身具有高效率住宅供給的優(yōu)勢，具有的固有缺陷可以通過精明公平的政策干預(yù)進行調(diào)節(jié)。比如將商品房與保障性住房、人才公寓等政策性供給或租賃型居住、養(yǎng)老型住房結(jié)合以實現(xiàn)對城市居住問題的公共還原，如調(diào)節(jié)產(chǎn)業(yè)功能的比例、配套服務(wù)更大范圍的大容量公共服務(wù)設(shè)施，或在一定區(qū)域內(nèi)設(shè)定“職住平衡”目標(biāo)等措施。其次，政府應(yīng)從城市整體功能結(jié)構(gòu)的角度出發(fā)，統(tǒng)籌推進不同舊改更新項目之間、不同更新單元之間的指標(biāo)轉(zhuǎn)移、交換等合理化制度創(chuàng)新，以及建立“市-區(qū)”城市更新項目協(xié)調(diào)統(tǒng)籌的決策機制。第三，政府應(yīng)切實改善社會目標(biāo)和文化目標(biāo)的制度供給。比如老舊小區(qū)微改造、加裝電梯、舊房自主更新、建筑活化利用以及歷史街區(qū)保護等。目前的制度供給仍存在的滯后性，權(quán)利界定、協(xié)商規(guī)則以及相關(guān)的行政審批流程仍未完善，面臨“無章可循”、缺乏指引等問題，亟待解決。

　　城市更新是一項具有長期性、廣泛性、剛性需求的空間再開發(fā)與城市品質(zhì)維護的實踐，與我國的土地、規(guī)劃、物權(quán)等制度深刻聯(lián)系，反映了治理能力現(xiàn)代化的改革進程。廣州進入高質(zhì)量發(fā)展新階段，必然立足城市長遠發(fā)展的魄力和擔(dān)當(dāng)，城市更新應(yīng)從過度注重經(jīng)濟目標(biāo)，走向經(jīng)濟、社會、文化目標(biāo)并重的城市綜合品質(zhì)提升，以制度創(chuàng)新走出房地產(chǎn)化的傳統(tǒng)路徑，支持廣州實現(xiàn)老城市新活力。

　?。ㄍ跏栏槿A南理工大學(xué)建筑學(xué)院教授、博導(dǎo)，粵港澳大灣區(qū)規(guī)劃創(chuàng)新研究中心主任；易智康為華南理工大學(xué)建筑學(xué)院博士研究生）