長期護理保險制度作為我國多層次社會保障體系的重要組成部分，被稱為養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育5項社會保險之外的“第六險”。隨著人口老齡化加速，失能老年人數量不斷增長，長期護理保障問題逐步成為社會焦點，關于長護險的話題也備受關注。2016年6月底，我國組織15個城市啟動長護險試點。如今7年過去了，各試點城市探索的情況如何？如何面對人口發(fā)展新常態(tài)，讓更多老人享受有尊嚴、有質量的晚年生活？山東青島市作為全國最早試水長護險制度的城市之一，積極探索、先行先試，走出了獨具特色的長護險改革創(chuàng)新之路。

　　當前，我國人口發(fā)展呈現少子化、老齡化、區(qū)域人口增減分化的趨勢性特征。為積極應對人口老齡化，我國從2016年起試點建立長期護理保險制度，至今已覆蓋全國49個城市、1.45億人，取得了階段性成效。

　　值得注意的是，長期護理保險制度仍處于試點階段，其制度設計、服務體系、評定標準、管理流程等都在探索之中。作為全國最早試水長護險的城市之一，青島遇到過哪些難題，有何解題技巧和創(chuàng)新做法？對此，經濟日報記者深入青島市醫(yī)療保障局、財政部門、護理服務機構展開調查。

　　階梯式探索

　　青島是一座老齡人口增速快、基數大、程度高的城市，面臨著失能老人數量增多、失能人員長期護理保障不足等諸多難題。青島積極應對，在2012年就率先展開了對長護險制度的探索。

　　“10多年前的青島，受籌資水平等因素限制，造成許多失能老人長期住院，把醫(yī)院當護理院。不但費用大、陪護難、照護成本高，醫(yī)院更是不堪重負?！鼻鄭u市醫(yī)保局待遇保障處處長紀恩卿告訴記者，如何打破住院才能報銷的僵局，將失能老人從醫(yī)院解脫出來，成為青島當時亟待解決的難題。

　　為緩解這一日益突出的矛盾，青島開始探索實施“家庭病床”“老年護理”也可以享受報銷的多種失能保障模式?！斑@在一定程度上緩解了失能老人的照護問題。但是，面對失能人數持續(xù)增長，“家庭病床”“老年護理”有些力不從心。”紀恩卿說，他們進而向先進國家學習，于2012年在全國率先開展了長期醫(yī)療護理保險制度。

　　“當時重點考慮的是失能人員的醫(yī)療護理問題，主要為失能人群提供置管、管道護理、褥瘡護理、注射等服務，資金由醫(yī)?；饎澽D，費用報銷比例超過90%。”青島醫(yī)保中心生育和護理保險處處長田偉說，現在看來，青島在2012年實施的長期醫(yī)療護理保險制度就是最基礎的1.0版。

　　然而政策一出，有人支持，也有人反對。“當時國家沒有出臺相應政策法規(guī)，青島這項新政一出，迎來很多質疑：有人認為保險的定位不清晰，還有人認為醫(yī)護人員不應離開執(zhí)業(yè)地點上門提供服務……”田偉說，好在醫(yī)保部門頂住壓力，依托老年護理機構、基層醫(yī)療機構、養(yǎng)老服務機構等，快速聚集培養(yǎng)了大量專業(yè)護理人員提供醫(yī)療服務。這不僅保障了老年人的護理服務需求，也減輕了參保人家庭負擔，大大減少了失能老人住院難題。

　　有了初步經驗后，青島持續(xù)創(chuàng)新，制度更趨完善，并積累了重要經驗數據，為其他地區(qū)開展同類試點提供了借鑒。國家層面也赴青島調研，并于2016年印發(fā)《關于開展長期護理保險制度試點的指導意見》，正式開啟了長護險的全國發(fā)展之旅。由于起步早、經驗足，青島被確定為國家首批長期護理保險試點城市之一。

　　“國家出臺試點文件后，長護險有了更為清晰的界定：即為年老、疾病、傷殘等原因，導致生活不能自理的長期失能人員，提供基本生活照料和與基本生活密切相關的醫(yī)療護理等服務保障或資金的社會保險制度?！鼻鄭u醫(yī)保中心生育和護理保險處副處長唐林鳳說，有了國家政策支撐，青島在2018年重新修訂了長護險制度，實施《青島市長期護理保險暫行辦法》，在原來保障參保職工醫(yī)療護理的基礎上又增加了生活照料。自此，青島開啟了長護險2.0時代。

　　“我母親患冠心病、腦梗塞等多種疾病，生活不能自理。雖然護理機構可以上門提供健康管理、醫(yī)療護理等服務，但老人的生活照料也面臨不少困難。”于秀美家住青島市北區(qū)，她的孩子告訴記者，青島的長護險制度保障范圍擴展到生活照料，解決了不少為老人洗澡、理發(fā)等實際生活難題。

　　經過幾年穩(wěn)扎穩(wěn)打，青島在政策上已經覆蓋了參保職工和參保居民，但兩類人群實際享受的待遇差別很大。護理保險制度彼時僅對參保居民的醫(yī)療護理進行保障，而參保居民尤其是農村地區(qū)失能老人，對生活照護服務的需求也很強烈。為破解農村地區(qū)長期護理保險覆蓋面窄這一民生短板，長護險3.0版呼之欲出。

　　2021年青島深化改革，出臺了《青島市長期護理保險辦法》，提出“農村護理保險提升計劃”，經評估為失能三、四、五級或重度失智的農村參保居民，可以與參保職工一樣享受醫(yī)療護理和生活照料雙重保障。

　　倪合海家住青島萊西市日莊鎮(zhèn)門家莊村，2018年起因癱瘓生活無法自理。在外打工的兒子倪太寶只好辭工回家照顧老人，但家里沒了收入，生活日益艱難。青島實施“農村護理保險提升計劃”后，當地定點護理機構立刻為倪合海辦理了居家護理，康復人員每周上門為老人開展康復訓練。5個月后，他的癥狀明顯好轉，倪太寶也放心外出打工了。更讓一家人高興的是，兒媳婦崔曉燕通過培訓成為一名護理員，不僅能更好地照料自家老人，還能照顧周邊失能老人，月收入有4000元。

　　萊西市醫(yī)保中心主任萬全法算了一筆賬：倪合海每周享受2小時居家護理，費用100元。其中80元由長護險支付，個人承擔20元，一年花費僅1000多元。子女從病榻邊解脫出來還能重新工作?！罢f一份長護險挽救一個家庭，在某種意義上并不夸張。”

　　自2016年試點至今，青島長護險制度已覆蓋全市909萬參保職工和城鄉(xiāng)居民，惠及12萬余名重度失能失智人員。從職工到居民、從城市到農村、從醫(yī)療護理到生活照料、從被動保障到主動預防的不斷蛻變與發(fā)展，青島形成了階梯式推進機制，使長護險深入民心，成為破解“一人失能、全家失衡”的良方。

　　多渠道籌資

　　在長護險制度實施過程中，資金籌集是核心問題?？v觀全國，長護險試點均從城鎮(zhèn)職工開始。這是由于職工醫(yī)保較為完善，籌資能力相對較強，運行相對良好。城鄉(xiāng)居民醫(yī)保則相對緊張，尤其是新農合與城鄉(xiāng)居民醫(yī)保合并之后，壓力更大。“過去，長護險籌資渠道單一，僅靠醫(yī)療保險基金劃轉，給護理機構的支付標準低。”紀恩卿說，護理機構到農村服務一名居民，除去成本所剩無幾，服務積極性一直不高。

　　農村短板要補齊，光有制度不夠，還得解決資金難題。“考慮到資金可持續(xù)性問題，我們將長護資金由原來的單一從醫(yī)?；饎潛埽騻€人、財政、醫(yī)保等多渠道籌資機制轉變。”田偉告訴記者，青島通過優(yōu)化多元籌資機制，建立居民護理保險資金專用賬戶，按照每人每年30元的標準籌集資金，用于支付長護險費用；并創(chuàng)新建立了職工和居民護理保險調劑金，為全面推動制度向農村拓展做好資金儲備。

　　有了資金，就可以提高居民護理保險支付標準?？紤]到承受能力，居民支付標準設定為多少合適？兩年來，青島醫(yī)保部門工作人員走街入戶、埋頭摸索，通過大量走訪調研，根據實際情況統籌考慮資金承受能力與參保人實際需求，最終確定生活照料的保障內容和水平與職工保持一致，將參保居民長護險支付水平按照職工支付水平的70%左右設計，并將居民醫(yī)療護理包干支付標準提高至5000元/年。

　　“服務一名農村居民，護理機構不僅能拿到最高5000元的醫(yī)療服務費，還能按照被照護人員失能等級，拿到5400元至12600元不等的照護服務費。”唐林鳳說，新標準實施后，護理機構的積極性高了，參保居民享受服務的花銷也小了，這使得長護險制度迅速推廣。之前平度、萊西等地區(qū)的養(yǎng)老機構入住率不足30%，自從新支付標準實施后，入住率提高到了60%至70%，有些地方達到了80%。

　　“多虧有了支付新標準的長護險，才讓我們一家人又燃起了生活新希望?！奔茨珔^(qū)田橫鎮(zhèn)崔詔村村民劉淑貞告訴記者，“父母患病癱瘓在床多年，以前每次帶他們去市區(qū)醫(yī)院看病，我都得租一輛車，還要請鄰居幫忙，折騰大半天。由于不會護理，二老褥瘡遲遲不見好，看著他們被病痛折磨，我光掉淚沒法子?，F在護理員定期上門服務，清理褥瘡、調整用藥。從前年起，二老沒再跑過醫(yī)院?！北ｋU支付標準提高后，劉淑貞家的生活壓力減輕不少。過去每月買藥花近1000元，現在經過報銷，藥費自付四五十元，生活照料1小時只需10元。

　　像劉淑貞家“嘗鮮”長護險的案例，在青島農村地區(qū)屢見不鮮。對于這項新政，村民們紛紛點贊：“這真是實實在在減輕了我們的負擔！”

　　新支付標準實施以來，青島市享受長護險待遇的參保居民人數累計達到3萬余人。隨著居民護理保險的支出數額越來越大，使用可持續(xù)性問題浮出水面?！敖衲昶?，青島決定為居民長護險資金新增財政補貼每人每年30元。”青島市財政局社會保障處處長高錚說，有了這筆錢，居民長護險的資金盤子充盈起來，按照去年支出水平計算，統籌金劃轉再加上財政的這部分支出就夠用了。

　　紀恩卿表示，在長護險制度設計與試點實施過程中，資金籌集是基礎與核心，事關其實施推廣和可持續(xù)發(fā)展。只有構建起真正意義上的多元化籌資渠道，逐步降低對醫(yī)?；鸬囊蕾囆裕纬蓜討B(tài)調整的籌資機制，增強長護險制度的可持續(xù)性，才能真正有效緩解居民照護負擔與財政壓力，促進長護險制度從試點到推廣的平穩(wěn)過渡，讓更多人獲益。

　　市場化運營

　　從2012年實施長護險以來，青島積累了不少經驗，這些年，也有不少城市跑來取經，但往往都是“經雖好，卻沒法念”，這又是為啥？

　　“如果沒有大量護理機構作支撐，就沒法干好這個活兒。”唐林鳳快人快語，早在長護險制度試點前，青島就非常注重護理機構的培育，目前定點護理機構已超過1000家。外地試點地區(qū)取不走真經的主要原因，在于護理機構的培育過程需要一個較長周期?！傲硗猓@個真經里還有一個“招式”很難學，我們叫它“整合式”服務?！碧屏著P補充道，“整合式”服務就是把一個人看作一個整體，提供的服務由一個機構來整體輸出。通過整合，青島將保障對象需要的服務匯聚在一個護理機構里，一次性配齊資源，既提高了服務便利性，也更有利于長護險的推廣與落地。

　　平度市李園街道辦事處衛(wèi)生院就是將長護服務與“家庭醫(yī)師簽約服務”進行整合的典型。他們將醫(yī)生、護士、公衛(wèi)人員和其他專業(yè)技術人員整合到一起，搭建起“3+X”模式簽約服務團隊，使失能人員足不出戶享受“一站式”長護的個性化服務、家庭醫(yī)生的綜合醫(yī)療服務。

　　“我們還吸納了轄區(qū)一體化衛(wèi)生室鄉(xiāng)村醫(yī)生、院派診所醫(yī)生為骨干，具體負責各村、居委會和社區(qū)長護工作的組織實施，重點在基層信息篩選、上門服務等方面下足功夫。”李園街道辦事處衛(wèi)生院院長杜振芝介紹，這不僅解決了衛(wèi)生院團隊鞭長莫及的問題，還實現了鎮(zhèn)村服務的聯合互動及無縫銜接，保證了長護服務落地落實落細。

　　“現在的長護服務太方便了，我們有急事，打個電話到衛(wèi)生院，立馬有人上門服務?！苯缲懤先说募覍僬f，上級醫(yī)院專家團隊每月還會到平度坐診，讓老人在家門口就能享受高水平醫(yī)療服務。

　　隨著有需求者越來越多，僅依靠公立護理機構無法承擔眾多需求。為此，青島積極探索引入社會力量為長護險提供服務，并將市場化改革內嵌于長護險建設全過程，通過長護險資金持續(xù)穩(wěn)定投入，撬動社會資本全面參與長護險工作。

　　“我們是本土成長起來的養(yǎng)老護理機構，服務板塊分為機構服務和居家服務兩大類，依托21家養(yǎng)老院、20家鎮(zhèn)級居家社區(qū)養(yǎng)老服務中心、30個服務站、3家醫(yī)院、7家診所開展長護險服務。”青島萬林康養(yǎng)產業(yè)集團醫(yī)養(yǎng)事業(yè)部總經理劉序田介紹，他們以“醫(yī)養(yǎng)結合”為切入點，構建起了“機構、社區(qū)、居家三位一體，醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相融合”的服務標準化體系，形成了初具規(guī)模的護理連鎖品牌。

　　萬林康養(yǎng)產業(yè)集團的發(fā)展，得益于青島公平開放的市場環(huán)境。青島長護險從一開始，就是政府搭臺，機構唱戲。按照“政府+市場”的思路，政府加大政策引導扶持力度，營造公平競爭的市場環(huán)境，推動護理機構良性發(fā)展，實現護理資源優(yōu)化配置。堅持公辦民營、本地外地一視同仁的發(fā)展原則，采取護理保險資金購買護理保險服務的支付方式，一路呵護機構朝著可持續(xù)經營方向發(fā)展。

　　劉序田指著電腦屏幕上標滿密密麻麻圖標的“照護地圖”向記者介紹，“人形圖標是老人家的位置，紫色圖標是我們員工的居住地，戴醫(yī)生帽的是服務人員動態(tài)的服務位置，通過政府政策扶持，我們的服務點覆蓋了青島全市，累計服務失能老人超過800萬人次”。

　　通過撬動社會力量共同參與長護險工作，青島已經形成了良性的市場化運營機制。紀恩卿表示，目前，青島市已有定點護理機構1085家，其中民營機構占87％，承擔95％以上的服務任務，以民營機構為主體的照護服務格局已逐漸形成。

　　多維度監(jiān)督

　　隨著受益人數與服務機構數量不斷攀升，如何確保服務的真實性和優(yōu)質性，成為長護險制度高質量發(fā)展的關鍵。針對監(jiān)督難問題，多年來，青島形成了一套多維度監(jiān)督機制。

　　田偉介紹，青島堅持政府主導下的社會共治，調動整合行業(yè)部門、醫(yī)療機構等各方信息監(jiān)管資源，構建起職能部門日常監(jiān)管、專項稽查、行業(yè)自律、第三方評估有機融合的綜合監(jiān)管體系，并建立涵蓋全鏈條的監(jiān)管體系。

　　與很多城市將失能等級評估的工作交給第三方機構不同，青島市參保人長護險待遇申請受理和失能等級評估均由保險公司承擔。一方面是商保機構的保險服務發(fā)展情況較好、專業(yè)人員數量較多，可以形成競爭力；另一方面是經過評估，社會化運作可以提升長護險的運行效率，彌補醫(yī)保部門人手不足。

　　張剛是太平養(yǎng)老青島分公司的一名評估師，日常工作就是走家串戶開展現場評估?！拔遗c同事兩人結成一組，現場對申請人的生活能力、認知能力等進行評估。這些一手資料還要在單位的評估師小組參與下綜合評估，才能最終確定申請人是否可以享受長護險政策待遇。評估辦理的規(guī)定時限是20個工作日，我們的辦理時效在16個工作日左右。對于某些情況危重的申請人，可申請開辟“綠色通道”，盡可能縮短評估時效?！痹谒磥恚鄭u醫(yī)保部門在商保經辦機構培育了穩(wěn)定的專業(yè)評估隊伍，由承擔長護險經辦的商保公司來評估鑒定，更有利于嚴格把控評估工作質量。

　　為提高長護險服務監(jiān)管便利性，青島還建成了集“申請、評估、查詢、服務、結算、評價、監(jiān)督”于一體的長護險信息化監(jiān)管平臺，提升監(jiān)管質效。

　　“我們在2018年開發(fā)應用了護理服務APP和智能監(jiān)管平臺，通過信息化途徑實現了長護險服務監(jiān)管。”唐林鳳拿起手機向記者展示，護理服務APP目前已實現GPS定位、人臉識別、護理時長記錄、滿意度評價等功能，有效解決了服務人員“來沒來”“干沒干”等監(jiān)管難題。醫(yī)保部門還配有專門監(jiān)管隊伍，多維度加強監(jiān)管力度，提升服務效能。

　　“監(jiān)管團隊在發(fā)現異常工單后，會立即上門核實。”唐林鳳說，護理機構隱瞞真實情況或者提供虛假文件，都會被識別到，平臺篩查出的異常服務數據，經核實確屬違規(guī)的嚴格按規(guī)定處理。

　　多維度強有力的監(jiān)督機制也敦促各機構不斷完善自身服務標準與服務水平?！盀閷⒆o理工作做到位，我們根據青島市《長期護理保險管理與服務》地方標準體系的10個地方標準要求，借鑒國內外先進經驗，形成了萬林服務標準，編制了30套《部門操作手冊》，以口袋書形式發(fā)給員工，方便閱讀學習。”劉序田說，他們還開發(fā)了智慧養(yǎng)老服務平臺“萬林智護”，通過數字化監(jiān)督員工行為規(guī)范。

　　采訪中，記者跟隨萬林康養(yǎng)的護理員劉風民來到嶗山區(qū)王家村王京壽老人家。走進家門后，他打開護理服務APP，現場拍照簽到，向后臺實時上傳信息，隨即投入到緊張有序的工作中，為老人洗澡、剪指甲、按摩。1個小時護理任務完成后，他再次拍照打卡，后臺同步生成護理確認單。臨走時，王京壽老人的老伴滿是感激：“我們對服務非常滿意?！?/p>

　　“我們可以從監(jiān)控系統準確得知護理人員何時到達、何時離開，還會通過視頻通話等方式不定期抽查，對護理工作起到了有效監(jiān)管?！碧屏著P說。

　　通過系統打底，數據分析，結合人工監(jiān)管的形式，青島長護險建立了政府考核、機構配合，專項稽核、舉報稽核共同支撐，實地入戶走訪、網上數據篩查互補的多維度監(jiān)督機制。從委托經辦的商保機構、護理機構再到護理服務人員均處于全方位監(jiān)督之下。從長護險萌芽、試點到現在，青島為全國提供了一系列有益、可借鑒的經驗。