4200萬失能老人居家養(yǎng)老面臨諸多困難 專家提出

　　完善法治供給破解失能老人養(yǎng)老難題

　　□ 本報記者 陳磊

　　公開數(shù)據(jù)顯示，截至2022年年底，全國60周歲及以上老年人口2.8億余人，占總?cè)丝诘?9.8%。其中，最值得關(guān)注的是失能老人，他們喪失了全部或部分生活自理能力，生存保障與尊嚴(yán)保衛(wèi)極為脆弱。而其養(yǎng)老服務(wù)，也是我國人口老齡化過程中最難解決的問題之一。

　　解決失能老人養(yǎng)老服務(wù)難題需要作出怎樣的制度安排？現(xiàn)行涉老法律是否需要修訂完善？為此，《法治日報》記者近日采訪了中國社會科學(xué)院社會政策研究中心研究員唐鈞、北京師范大學(xué)中國公益研究院副院長高云霞、中國政法大學(xué)教授李超、廈門大學(xué)法學(xué)院教授郭春鎮(zhèn)。

　　服務(wù)機(jī)構(gòu)供給不足

　　居家養(yǎng)老仍是主流

　　記者：哪些原因造成了失能老人居家養(yǎng)老難題？

　　唐鈞：我們調(diào)研發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)需要長期照料和護(hù)理的老年人事實(shí)上居住在自己家或兒女家，他們往往在沒有選擇時，才愿意入住養(yǎng)老護(hù)理機(jī)構(gòu)。我們?nèi)庠L問時，發(fā)現(xiàn)發(fā)達(dá)國家95%以上的老年人也都住在家里，事實(shí)上沒有國家有能力建設(shè)足夠多的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)滿足需要。我國絕大多數(shù)失能老人處于居家養(yǎng)老狀態(tài)，他們主要需要三個方面的保障，即養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障和長期照護(hù)保障。面對數(shù)量龐大的失能老人，我國的制度供給、養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施供給、養(yǎng)老服務(wù)人員供給沒有及時跟上，仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于現(xiàn)實(shí)需要。

　　高云霞：我國已進(jìn)入老齡化社會，特別是家庭結(jié)構(gòu)中的少子化趨勢，導(dǎo)致以往承擔(dān)家庭照顧和養(yǎng)老功能的角色目前一定程度處于缺失狀態(tài)，養(yǎng)老服務(wù)需求向社會化轉(zhuǎn)變，但社會服務(wù)發(fā)展沒有適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會需求。同時，供給側(cè)的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)處于起步和培育發(fā)展階段，養(yǎng)老服務(wù)供給不足，形成養(yǎng)老服務(wù)需求與供給之間的矛盾。

　　政策方面，像長期護(hù)理保險制度還處于試點(diǎn)和起步階段，既沒有全國性的長期護(hù)理保險制度，也沒有長期護(hù)理保險立法，這意味著，大部分城市沒有建立長期護(hù)理保險制度，無法為失能老人的基本生活照料和醫(yī)療護(hù)理所需費(fèi)用提供制度上的支持和保障。

　　李超：居家養(yǎng)老是大多數(shù)老年人的養(yǎng)老方式，但由于家庭結(jié)構(gòu)的變化和年輕人工作壓力的增加，很多家庭對老年人的照顧能力有限，特別是對于失能老人，其照顧和護(hù)理成本通常較高，一些家庭無法承擔(dān)高昂的成本，導(dǎo)致失能老人無法得到充分的照顧和護(hù)理。此外，老年人權(quán)益保障法對老年人照料作出了明確規(guī)定，但法律規(guī)定不夠具體充分、缺乏可操作性等，具體實(shí)施和執(zhí)行過程中還存在一些問題。

　　家庭是主要責(zé)任人

　　長護(hù)險制度待建立

　　記者：對于居家的失能老人，面臨的養(yǎng)老服務(wù)難題主要是家庭照料負(fù)擔(dān)重、社會化照料不專業(yè)且費(fèi)用高，這些難題如何解決？

　　高云霞：失能老人的養(yǎng)老護(hù)理問題很多，比如照料責(zé)任的分擔(dān)、服務(wù)質(zhì)量的管控、風(fēng)險的控制等，都需要解決。以照料責(zé)任分擔(dān)為例，要根據(jù)家庭需求的差異進(jìn)行分析，有一定照料能力的家庭，由家庭成員承擔(dān)職責(zé)；不具備照料能力的家庭，需要尋求社會性幫助，比如居家上門服務(wù)等，其中有兩個關(guān)鍵，一是提供上門養(yǎng)老服務(wù)的人員要專業(yè)，二是家庭需要具備相應(yīng)的支付能力。

　　這就涉及費(fèi)用承擔(dān)的問題。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，總體上是由政府、市場、社會和家庭共同承擔(dān)，即多元化分擔(dān)機(jī)制。基本的養(yǎng)老護(hù)理服務(wù)由政府補(bǔ)貼、個人和單位參加并繳費(fèi)的長期護(hù)理保險制度分擔(dān)，高端養(yǎng)老護(hù)理服務(wù)由家庭直接從市場購買，政府兜底特殊人群的養(yǎng)老護(hù)理服務(wù)，慈善機(jī)構(gòu)等社會力量提供公益性的養(yǎng)老護(hù)理服務(wù)。

　　李超：失能老人需要得到專業(yè)的護(hù)理照料，其護(hù)理責(zé)任通常由家庭成員、護(hù)理機(jī)構(gòu)或?qū)I(yè)的護(hù)理人員來承擔(dān)，多方合作和共同努力來解決。家庭成員可以提供日常的護(hù)理和照顧，包括飲食、穿衣、洗澡等；養(yǎng)老機(jī)構(gòu)或護(hù)理機(jī)構(gòu)可以提供專業(yè)的護(hù)理服務(wù)，包括醫(yī)療護(hù)理、康復(fù)護(hù)理、心理護(hù)理等；專業(yè)護(hù)理人員如護(hù)士、康復(fù)師等，可以提供醫(yī)療咨詢、康復(fù)指導(dǎo)、心理支持等。

　　而護(hù)理費(fèi)用一般由家庭、政府和社會共同分擔(dān)。近日，民政部、財政部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于組織開展中央財政支持經(jīng)濟(jì)困難失能老年人集中照護(hù)服務(wù)工作的通知》，這對于切實(shí)增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)困難失能老人及其家庭的獲得感、幸福感和安全感具有重要意義。

　　記者：國務(wù)院發(fā)布的《“十四五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)體系規(guī)劃》提出，穩(wěn)步建立長期護(hù)理保險制度，重點(diǎn)解決重度失能人員基本護(hù)理保障需求。這項(xiàng)制度進(jìn)展如何？

　　唐鈞：為解決失能人員的長期護(hù)理問題，我國從2016年開展長期護(hù)理保險試點(diǎn)工作，2020年又將試點(diǎn)范圍擴(kuò)大至49個城市。根據(jù)國家醫(yī)保局公布的數(shù)據(jù)，截至2022年年底，長期護(hù)理保險參保人數(shù)達(dá)到1.69億人，累計有195萬人享受待遇，累計支出基金624億元。

　　從試點(diǎn)情況看，失能老人被列為長期照護(hù)保障制度的首選對象。所以應(yīng)該進(jìn)一步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，找到符合我國實(shí)際的解決問題路徑，盡快建立長期護(hù)理保險制度，在個人、單位、國家和社會之間合理分配養(yǎng)老護(hù)理責(zé)任。

　　涉老法律尚不完善

　　制定相關(guān)政策法規(guī)

　　記者：現(xiàn)行涉老法律制度供給是否能有效解決這一問題？

　　郭春鎮(zhèn)：根據(jù)老年人權(quán)益保障法和民法典，失能老人的照護(hù)，更多是家庭責(zé)任。當(dāng)前不同地區(qū)、不同層級的地方性立法對失能老人進(jìn)行直接照護(hù)的規(guī)范幾乎沒有，大多是對老年人權(quán)益保障法的貫徹實(shí)施辦法，僅有部分倡導(dǎo)性規(guī)定涉及失能老人的照護(hù)。綜上，目前失能老人的照護(hù)主要由家庭承擔(dān)，沒有監(jiān)護(hù)人的，由政府承擔(dān)相應(yīng)的社會保障與照料義務(wù)。

　　記者：在這種情況下，該如何設(shè)計相關(guān)法律制度以解決失能老人的養(yǎng)老難題？

　　郭春鎮(zhèn)：解決失能老人的養(yǎng)老問題，需要家庭、政府、社會的聯(lián)動。對于家庭而言，目前主要發(fā)揮家庭養(yǎng)老的基礎(chǔ)性作用，由成年子女承擔(dān)法定的贍養(yǎng)義務(wù)，即使采用社區(qū)養(yǎng)老或機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的方式，子女也應(yīng)當(dāng)經(jīng)常看望或問候老人，關(guān)心老年人的精神需求。對于沒有監(jiān)護(hù)人的失能老人，則需要政府通過社會購買服務(wù)來承擔(dān)老年人的照料義務(wù)。對于政府而言，政府除了承擔(dān)部分失能老人的照料義務(wù)外，其一方面可以通過資源配置來保障失能老人的基本生活尊嚴(yán)；另一方面可以扶持與引導(dǎo)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展，將養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)納入國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體規(guī)劃，列入國家扶持行業(yè)目錄，推動養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。對于社會而言，不僅可以組織整合養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、社區(qū)、醫(yī)院等各方面的資源，為失能老人提供多層次、個性化的養(yǎng)老服務(wù)，還可以通過社區(qū)服務(wù)、志愿活動以及社會支持網(wǎng)絡(luò)來增強(qiáng)失能老人的生活質(zhì)量。

　　解決失能老人的養(yǎng)老問題，還需要技術(shù)與養(yǎng)老行業(yè)的深度融合，推進(jìn)失能老人的智慧養(yǎng)老服務(wù)，通過物聯(lián)網(wǎng)、傳感器等信息技術(shù)為失能老人的養(yǎng)老服務(wù)提供廣泛的支持。政府應(yīng)當(dāng)通過制度設(shè)計、法律安排鼓勵養(yǎng)老行業(yè)積極研發(fā)相關(guān)的老年監(jiān)測技術(shù)、傳感技術(shù)等，促成信息技術(shù)與養(yǎng)老服務(wù)的有機(jī)結(jié)合，緩解養(yǎng)老人力資源不足的現(xiàn)狀。推進(jìn)醫(yī)療技術(shù)與養(yǎng)老服務(wù)的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，使失能老人在養(yǎng)老過程中能夠得到相應(yīng)的康復(fù)治療和老年病服務(wù)，提升老年生活的質(zhì)量。

　　失能老人的養(yǎng)老難題主要是資源配置和義務(wù)責(zé)任分配問題，當(dāng)前我國在法律規(guī)定和社會心理層面更偏重于家庭養(yǎng)老模式。如果將來公眾接受社會養(yǎng)老并形成基本共識，且隨著中國式現(xiàn)代化不斷發(fā)展，經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展到了相應(yīng)程度，時機(jī)成熟時可通過立法規(guī)定社會養(yǎng)老。

　　李超：解決失能老人群體面臨的養(yǎng)老難題，需要政府、家庭和全社會的共同努力和承擔(dān)責(zé)任，特別是政府應(yīng)該加大對老年人的養(yǎng)老保障力度，完善社會保障和福利體系。這包括制定相關(guān)政策和法規(guī)，建立和完善養(yǎng)老服務(wù)體系，提供醫(yī)療、康復(fù)、護(hù)理、精神慰藉等服務(wù)，并加強(qiáng)對養(yǎng)老服務(wù)和老年福利的監(jiān)管。

　　《法治日報》2023年10月23日08版