作者：陳云、曹佳（中國勞動和社會保障科學研究院課題組）

　　今年高校畢業(yè)生將首次突破千萬人，就業(yè)問題成為社會關注的焦點?！办`活就業(yè)”已連續(xù)4年寫入政府工作報告，截至2021年底，我國靈活就業(yè)人員達到2億人，與近7.5億人的總就業(yè)人口相比，占比超過四分之一。為了更好發(fā)揮吸納就業(yè)“蓄水池”作用，需要進一步做好靈活就業(yè)的服務和兜底保障工作。

　　靈活就業(yè)在我國作為一個政策概念的使用始于上世紀90年代，與之相關的還有非正規(guī)就業(yè)、彈性就業(yè)、非標準就業(yè)等。我國對非正規(guī)、非標準化就業(yè)等統(tǒng)一使用“靈活就業(yè)”的概念，它既包括正規(guī)部門的非全日制、臨時性、季節(jié)性、彈性工作用工，也包括小微企業(yè)、家庭企業(yè)和勞動者個體等在非正規(guī)部門的就業(yè)。

　　一種特定的勞動力市場形態(tài)

　　靈活就業(yè)本質上是勞動力資源與生產要素在供需條件約束下形成的一種特定生產服務方式和工作形態(tài)。雖然作為政策概念提出時間較晚，但作為一種事實存在卻伴隨著經濟發(fā)展的全過程，從農業(yè)經濟時代的零工勞動，到工業(yè)經濟時代的靈活就業(yè)現(xiàn)象，再到數字經濟時代的新就業(yè)形態(tài)，不同經濟社會發(fā)展時期有不同的表現(xiàn)。

　　進入本世紀以來，以移動互聯(lián)網技術為依托的信息流，以快速交通網絡為基礎的物質流，以點對點移動支付方式為基礎的資金流，以及基于自由擇業(yè)制度的人員流，通過交互平臺建立了更加開放共享的資源與機會配置機制。經濟社會發(fā)展要素的高度流動性引領了社會生產和商業(yè)溝通方式的新變革，改變了企業(yè)的組織架構、生產組織方式，工作的時空邊界不斷被重塑。靈活就業(yè)概念更為泛化，其工作內容既延續(xù)了短期性、項目性、碎片化、靈活性的傳統(tǒng)特征，又兼具遠程化合作、知識技能應需即時分配的新興特征。以新就業(yè)形態(tài)為主體的靈活就業(yè)，在就業(yè)資源機會配置機制、生產契約關系、工作表現(xiàn)形式、價值理念和職業(yè)群體構建等方面都表現(xiàn)出新的特征。

　　總體上看，靈活就業(yè)作為一種特定且不斷發(fā)展的勞動力市場形態(tài)，內嵌在整個經濟和市場體系內，成為不可或缺的有機構成部分，發(fā)揮著重要作用。同時，靈活就業(yè)的發(fā)展也面臨許多挑戰(zhàn)，隨著經濟社會進入新的發(fā)展階段，需要在新的條件下實現(xiàn)更加有序、更可持續(xù)、更高質量的發(fā)展。

　　各國靈活就業(yè)規(guī)模不斷擴大

　　在國際上，靈活就業(yè)目前尚沒有明確統(tǒng)一的概念和共同的可操作性政策定義，各國在接受國際勞工有關非正規(guī)就業(yè)、非標準就業(yè)等定義基礎上，使用不同的名稱和統(tǒng)計標準，涵蓋的就業(yè)群體也不完全相同，各方關注的重點群體和政策傾向也各異。但總體來看，靈活就業(yè)規(guī)模不斷擴大，具體就業(yè)形式更加多元，涉及領域更加寬泛，各國促進靈活就業(yè)發(fā)展、加強靈活就業(yè)者勞動權益保障的趨勢明顯。根據牛津大學在線零工經濟指數，與2016年相比，2021年同期全球互聯(lián)網零工經濟規(guī)模增長近75%。

　　隨著靈活就業(yè)人員的增加，世界各國都很重視對靈活就業(yè)人員的支持和保護，特別是在疫情期間出臺了一系列政策措施。歐盟成員國分別推出有針對性的“短時工作計劃”“部分失業(yè)計劃”“工作保留計劃”“臨時失業(yè)計劃”等，為靈活就業(yè)人員提供補貼和失業(yè)保障。美國“疫情失業(yè)援助”等計劃將失業(yè)金受益范圍擴大，覆蓋自雇人員、獨立承包人、就業(yè)不足人員等，允許自雇人員延期繳納社保稅。加拿大通過“工作共享計劃”，為自愿減少工時、共享工作機會的雇員提供補助，對收入下降較多的自雇人員給予一定資金的“復蘇補貼”等。

　　我國靈活就業(yè)人員達2億人

　　在我國，靈活就業(yè)伴隨著市場經濟體制的建立與完善、經濟結構調整和業(yè)態(tài)發(fā)展、科學技術升級換代而不斷發(fā)展。改革開放后，我國實行“三結合”的就業(yè)方針（即勞動部門介紹就業(yè)、勞動者自愿組織起來就業(yè)和自謀職業(yè)相結合），出現(xiàn)了個體勞動者，以返城知識青年、進城農民工、企業(yè)優(yōu)化增效減員人員、城鎮(zhèn)失業(yè)青年等為主體的靈活就業(yè)群體逐步擴大。上世紀八九十年代，為解決國企改革深化出現(xiàn)大批下崗工人和大規(guī)模進城務工農村轉移勞動力就業(yè)問題，從引導勞動者轉變就業(yè)觀念、擴大就業(yè)和再就業(yè)門路的角度，我國提出鼓勵和支持以靈活多樣的形式實現(xiàn)就業(yè)。

　　進入本世紀以來，隨著互聯(lián)網技術的發(fā)展和普遍應用，特別是大量數字化平臺出現(xiàn)，臨時性、彈性、平臺型、創(chuàng)業(yè)型等各種靈活就業(yè)形式迅速興起，外賣騎手、網約車司機、網絡直播等應運而生。靈活就業(yè)形態(tài)種類日趨多樣，覆蓋的行業(yè)和群體不斷擴大，從業(yè)人員規(guī)模迅速擴張，成為社會就業(yè)重要的有機組成部分。人社部數據顯示，目前全國靈活就業(yè)人員規(guī)模達到2億人，占總人口數量近七分之一。

　　青年和大齡勞動者是主體

　　課題組調查了解到，新就業(yè)形態(tài)就業(yè)群體差異較大，青年勞動者和大齡勞動者是主體。具體來說，主要有兩類。

　　一類是被動型靈活就業(yè)者，大多是低齡的“兩后生”（初、高中畢業(yè)后未繼續(xù)升學的學生）或“40后”“50后”大齡勞動者，其就業(yè)不穩(wěn)定，就業(yè)質量不高，主要從事手工加工、簡單服務、工地建筑等工作。根據中國人民大學《中國靈活用工發(fā)展報告（2022）》測算，我國建筑業(yè)約有76.6%為靈活就業(yè)人員，交通、物流、郵政業(yè)的靈活就業(yè)人員占比達46.4%。

　　另一類是主動型靈活就業(yè)者，以年輕、高學歷和技能勞動者為主，其就業(yè)機會主要依靠以移動互聯(lián)網技術為基礎形成的網絡配置機制，就業(yè)觀念和從業(yè)動因更多從自身志趣和職業(yè)發(fā)展出發(fā)，工作方式和職業(yè)狀態(tài)多突破工廠式生產和傳統(tǒng)靈活就業(yè)的時空限制。這類人群根據需要隨時隨地即可工作，大多以自營創(chuàng)業(yè)、自由職業(yè)和兼職等形式出現(xiàn)，其從業(yè)的領域主要在電子商務、文化設計、藝術娛樂、遠程教育輔導以及其他個體性消費服務業(yè)等。

　　平臺經濟成重要載體

　　當前，我國靈活就業(yè)發(fā)展主要有以下幾方面特點。

　　一是靈活就業(yè)市場結構多維化。靈活就業(yè)的工作內容、工作崗位、工作形式、雇用形式靈活多變，工作層次涵蓋高中低端，新職業(yè)不斷涌現(xiàn)。從過去集中在低端、簡單的勞動用工領域，已覆蓋各個層次和方面：既包括從事臨時工、季節(jié)工等勞務活動，從事建筑、裝修、保潔、飲食攤點、家政服務及其他服務性職業(yè)，也有通過自身知識或技能從事各類自由職業(yè)，通過各類創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新平臺實現(xiàn)眾包就業(yè)、網店就業(yè)、創(chuàng)業(yè)就業(yè)等。特別是數字技術的普遍使用，催生了大量吸納靈活就業(yè)的新職業(yè)。

　　二是平臺用工規(guī)模化。平臺經濟是靈活就業(yè)發(fā)展過程中出現(xiàn)的重要經濟載體，平臺吸附的靈活就業(yè)人員數量遠遠超過傳統(tǒng)企業(yè)雇用規(guī)模。國家信息中心發(fā)布的《中國共享經濟發(fā)展報告（2021）》顯示，共享經濟參與者約為8.3億人，其中服務提供者約為8400萬人，同比增長約7.7%；平臺企業(yè)員工數約631萬人，同比增長約1.3%。

　　三是關系主體多元化，勞動契約形式多樣化。隨著平臺組織、共享經濟等新經濟模式興起，平臺、平臺合作伙伴（承攬商、加盟商）、商家、中介機構、勞動者、消費者之間形成了一個相互聯(lián)系、緊密協(xié)作但權責義務更加分散的網絡化關系。與傳統(tǒng)的、線性的雇用勞動關系比較，新就業(yè)形態(tài)的靈活就業(yè)在生產關系上具有明顯的社會網絡“弱關系化”特征，其形成的工作關系具有多元主體性和更加靈活多樣的勞動契約形態(tài)。

　　四是從業(yè)者“全職化”趨勢明顯。當前靈活就業(yè)的一個明顯特征即從業(yè)者不再以“兼職”滿足生存需要為主，而更多將“零工工作”作為“全職工作”。

　　就業(yè)質量和權益保護待完善

　　在靈活就業(yè)規(guī)模不斷擴大、領域不斷拓展、業(yè)態(tài)不斷豐富的同時，靈活就業(yè)發(fā)展存在的問題也日益凸顯。

　　一是勞動者就業(yè)可持續(xù)性和職業(yè)發(fā)展性不強。靈活就業(yè)的最大優(yōu)點是靈活，其相應的主要弊端就是工作的不確定、不穩(wěn)定，導致從業(yè)者發(fā)展性技能收獲不足、職業(yè)發(fā)展持續(xù)性差，甚至有輿論將平臺就業(yè)從業(yè)者看作是從產業(yè)工人轉變?yōu)槠脚_經濟的“不穩(wěn)定生產者”。

　　二是平臺靈活就業(yè)的相關社會關系法律權責不清楚。平臺靈活就業(yè)利益主體構成復雜，甚至分布在不同的國家和地區(qū)，平臺、從業(yè)者和服務對象是基于網絡存在的“陌生人社會”，責權關系確定困難。同時，由于平臺經濟的特殊性，一些大型平臺容易形成壟斷性經營，通過游戲規(guī)則和程序制定、信息控制等，在平臺與從業(yè)者之間、平臺與政府部門之間造成信息不對稱和關系不平衡，形成不公平的權利和義務分配關系，可能損害從業(yè)者利益。

　　三是部分從業(yè)人員就業(yè)質量和勞動權益保障亟需改善。靈活就業(yè)者工作時間普遍較長，勞動強度較大，工資收入差距大。由于工作和收入不穩(wěn)定，缺乏對長期職業(yè)生涯的理性安排，參加社會保障的意愿和能力不足。當前社會保險體系主要是參照正規(guī)就業(yè)設計，靈活就業(yè)人員只能以個人身份參加社保，養(yǎng)老保險個人承擔更高的繳費比例。靈活就業(yè)從業(yè)者失業(yè)很難被認定，工傷保險面臨繳費主體、費用分擔機制、取證認定等難題。短期內，個人可能面臨經濟下行和職業(yè)自身帶來的風險；長期看，保障機制不健全也會增加整個社會的運行風險。由于缺乏明確的勞動關系規(guī)范和組織保障，勞動者工作時間、報酬、社會保障等面臨挑戰(zhàn)。

　　四是公共政策和服務存在短板，多元主體協(xié)同治理機制有待完善。由于靈活就業(yè)概念和范圍并沒有形成統(tǒng)一規(guī)范的認定標準，對應的統(tǒng)計指標體系尚不健全，統(tǒng)計監(jiān)測手段也不完善，加之從業(yè)人員流動性強、就業(yè)形勢復雜，現(xiàn)有政策和服務存在針對性不強、責任不清、力度不夠、可及性低等不足，服務和政策落實存在困難。隨著靈活就業(yè)向不同領域擴展以及平臺型就業(yè)涉及的行業(yè)越來越多，亟需政府各部門之間完善協(xié)同治理機制，增強政策協(xié)調性。

　　健全政策和服務支持

　　堅持以創(chuàng)造和穩(wěn)定就業(yè)機會、提升就業(yè)能力和就業(yè)質量、促進靈活就業(yè)更加有序、更可持續(xù)、更高質量發(fā)展為著力點，進一步加強對靈活就業(yè)的政策和服務支持。

　　第一，進一步深化市場化改革，保持宏觀經濟穩(wěn)定發(fā)展，最大限度為靈活就業(yè)開發(fā)就業(yè)資源和機會。加快構建全國統(tǒng)一開放大市場，在“放管服”改革中規(guī)范市場競爭和市場秩序，促進各類要素有序高效流通匹配，破除或降低各種行業(yè)和職業(yè)進入門檻；加大宏觀政策經濟調節(jié)力度，穩(wěn)定經濟發(fā)展基本面，特別是加強對中小微企業(yè)和個體戶、自營業(yè)者的財政金融支持；持續(xù)深入推進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新；引導各類平臺企業(yè)建立可持續(xù)的經營和盈利模式，實現(xiàn)數字領域新業(yè)態(tài)可持續(xù)發(fā)展，為靈活就業(yè)勞動者提供更加穩(wěn)定的就業(yè)資源和機會。

　　第二，完善相關社會政策制度，維護勞動者基本權益保障，提升勞動者可持續(xù)就業(yè)能力。研究適應靈活就業(yè)人員不同特點的多元化社會保險辦法，建立以勞動者收入狀況為基礎的社會保險政策，研究以個人身份跨戶籍所在地參加職工養(yǎng)老保險以及失業(yè)保險辦法；加強對新就業(yè)形態(tài)的勞動關系、勞動基準等問題研究，完善勞動爭議處理方法；探索建立勞動者職業(yè)技能培訓賬戶，大力加強職業(yè)技能培訓，提高其依靠職業(yè)能力而不是固定崗位獲得就業(yè)穩(wěn)定性和職業(yè)可發(fā)展性。

　　第三，加強政策統(tǒng)籌協(xié)調，提升多元主體協(xié)同治理能力。統(tǒng)一規(guī)劃政策制度頂層設計，增強政策的系統(tǒng)性協(xié)調性，提升協(xié)同治理能力；確定平臺法律定位和各方責權利關系，研究制定包括勞動關系在內的不同類別法律關系界定標準和認定范圍；對不同領域、不同類型平臺企業(yè)采取有針對性的監(jiān)管模式，界定不同監(jiān)管部門和平臺職責邊界；加強政府管理和行業(yè)規(guī)范，建立政府管理、行業(yè)自律、社會參與的協(xié)同治理機制。

　　第四，分類施策，進一步健全對各類靈活就業(yè)形態(tài)的政策支持和服務舉措。強化促進靈活就業(yè)扶持政策，培訓補貼、社保補貼等要覆蓋和適用新形態(tài)就業(yè)創(chuàng)業(yè)人員；平衡好普惠型和特惠型政策，針對不同靈活就業(yè)群體的共性問題要有統(tǒng)一政策規(guī)范，對不同類型的靈活就業(yè)群體要有區(qū)別性界定，在政策支持、職業(yè)培訓、就業(yè)服務、發(fā)展渠道等方面靶向處理；探索利用大數據技術對靈活就業(yè)進行統(tǒng)計和監(jiān)測，完善全方位公共就業(yè)服務體系，加快推進“數字就業(yè)”建設。