作者：陳志鋼（浙江大學(xué)公共管理學(xué)院求是講席教授、中國農(nóng)村發(fā)展研究院國際院長）；侯玲玲（北京大學(xué)現(xiàn)代農(nóng)學(xué)院研究員）；李冬青（中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與發(fā)展研究所博士生）

　　自下而上、因地制宜地推動鄉(xiāng)村建設(shè)，是全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要任務(wù)，是推進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的重要環(huán)節(jié)。農(nóng)村人居環(huán)境整治是鄉(xiāng)村建設(shè)的重要內(nèi)容之一，也是近幾年的政策一直強(qiáng)調(diào)的方向。早在2010年的中央一號文件就提出，要“搞好垃圾、污水處理，改善農(nóng)村人居環(huán)境”。黨的十八大以來，農(nóng)村人居環(huán)境整治力度加強(qiáng)。2014年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于改善農(nóng)村人居環(huán)境的指導(dǎo)意見》，要求 “要按照全面建成小康社會和建設(shè)社會主義新農(nóng)村的總體要求，以保障農(nóng)民基本生活條件為底線，以村莊環(huán)境整治為重點(diǎn)，以建設(shè)宜居村莊為導(dǎo)向，通過長期艱苦努力，全面改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件”。2018年，《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》發(fā)布，明確了“推進(jìn)農(nóng)村生活垃圾治理、開展廁所糞污治理、梯次推進(jìn)農(nóng)村生活污水治理”等重點(diǎn)任務(wù)。“三年整治行動”收官之際，2021年的中央一號文件提出，“實(shí)施農(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動”。

　　及至今年中央一號文件進(jìn)一步表示要“接續(xù)實(shí)施農(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動”，包括從農(nóng)民實(shí)際需求出發(fā)推進(jìn)農(nóng)村改廁、分區(qū)分類推進(jìn)農(nóng)村生活污水治理、推進(jìn)生活垃圾源頭分類減量、深入實(shí)施村莊清潔行動和綠化美化行動等具體部署。延續(xù)人居環(huán)境治理成果，不僅要切實(shí)解決農(nóng)村人居環(huán)境整治工作中存在的問題，還要有利于因地制宜建立健全這項(xiàng)工作的長效機(jī)制，激發(fā)村莊和農(nóng)戶的內(nèi)生動力，滿足農(nóng)村居民對美好環(huán)境日益增長的需求。筆者認(rèn)為，當(dāng)下農(nóng)村人居環(huán)境取得較大改善，但還存在一些不可忽視的問題。

　　在農(nóng)村廁所方面：政府部門主導(dǎo)的“廁所革命”有效地改善了農(nóng)村戶廁狀況。通過“廁所革命”，農(nóng)村的戶廁類型趨向衛(wèi)生化，但廁所糞污的清潔化處理和資源化利用有待加強(qiáng)。據(jù)北京大學(xué)新農(nóng)村發(fā)展研究院開展的“中國農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展追蹤調(diào)查”，至2021年底，開展過“廁所革命”的村莊比例達(dá)到80%以上，接近90%的農(nóng)戶使用衛(wèi)生廁所。廁所革命有效激勵(lì)了農(nóng)戶參與改造廁所，并得到了農(nóng)村居民的普遍認(rèn)可。其中，給農(nóng)戶發(fā)放現(xiàn)金補(bǔ)貼、直接開展施工、組織清理糞污、配套公共排污管道等措施都卓有成效。但廁所糞污清潔化處理的進(jìn)程相對較緩，廁所的污水處理和資源化利用也需要進(jìn)一步改進(jìn)。

　　除此之外，在推進(jìn)廁所革命的過程中，部分地區(qū)還存在廁所類型和改廁方式未能因地制宜，管護(hù)資金有限等問題。一些地方存在“一刀切”的現(xiàn)象，即在廁所類型和改廁方式上未能充分考慮當(dāng)?shù)刈匀缓蜕鐣?jīng)濟(jì)條件，導(dǎo)致有些廁所未能“宜水則水、宜旱則旱”，未能滿足農(nóng)民的實(shí)際需求。部分地區(qū)的配套設(shè)施（如廁所糞污凈化設(shè)施）建設(shè)滯后，農(nóng)戶期待更完善的衛(wèi)生設(shè)施。多數(shù)地區(qū)的改廁資金以政府投資為主，尤其在廁所管護(hù)和糞污資源化利用中，多數(shù)地區(qū)尚未建立社會資本參與機(jī)制，可能制約改廁成果的持續(xù)。

　　在生活污水方面：農(nóng)村生活污水治理是人居環(huán)境治理的難點(diǎn)，也是今后人居環(huán)境治理的重點(diǎn)。今年中央一號文件就指出“分區(qū)分類推進(jìn)農(nóng)村生活污水治理，優(yōu)先治理人口集中村莊，不適宜集中處理的推進(jìn)小型化生態(tài)化治理和污水資源化利用”。在已經(jīng)開展污水治理的的村莊，形成三種較為典型的污水處理模式：一是離城市較近的農(nóng)村，修建污水處理管道，并接入城市污水處理系統(tǒng)；二是經(jīng)濟(jì)條件允許且地形條件允許的地區(qū)，修建小型污水處理廠，建立自己的污水處理系統(tǒng)；三是以家戶為單元的簡單污水處理裝置。三種模式均存在不同程度的問題與挑戰(zhàn)：接入城市污水處理系統(tǒng)很好地解決了城郊地區(qū)污水處理問題，但污水處理系統(tǒng)建設(shè)和運(yùn)行仍以政府投資為主，導(dǎo)致財(cái)政負(fù)擔(dān)較重。建立本地區(qū)的小型污水處理廠面臨受地形限制大、對地方財(cái)政能力要求高、管護(hù)及持續(xù)運(yùn)行難度大等問題。以家戶為單元的簡單污水處理裝置存在技術(shù)不成熟、受氣候條件限制、污泥最終處理方式不明確等問題。

　　在生活垃圾方面：經(jīng)過之前的治理，公共垃圾收集設(shè)施及清潔服務(wù)的供給已經(jīng)相對普及，激勵(lì)了農(nóng)戶集中處理生活垃圾。上述調(diào)研顯示，至2021年底，集中處理生活垃圾的農(nóng)戶比例為94 %。相應(yīng)地，隨意丟棄和焚燒填埋的農(nóng)戶比例減少。雖然農(nóng)戶層面的垃圾集中處理已經(jīng)普及，但垃圾的源頭分類和末端的循環(huán)利用仍面臨挑戰(zhàn)。至2021年底，分類投放生活垃圾的農(nóng)戶比例僅為17%。有些地區(qū)試點(diǎn)“垃圾銀行”（或垃圾超市）以促進(jìn)垃圾回收利用，即農(nóng)戶將可回收利用物品送至垃圾銀行，可兌換相應(yīng)的生活用品。但由于經(jīng)濟(jì)收益較低，農(nóng)民參與度不高。因而，今年中央一號文件提到的“推進(jìn)生活垃圾源頭分類減量，加強(qiáng)村莊有機(jī)廢棄物綜合處置利用設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)就地利用處理”是今后垃圾治理的重點(diǎn)。

　　在村莊清潔和綠化美化方面：隨著人居環(huán)境治理的深化，村莊的公共環(huán)境有所改善。具體而言，村莊清潔行動和綠化美化行動取得初步進(jìn)展，多數(shù)村莊的私搭亂建、亂堆亂放等得以初步清理。但在村容村貌整治的過程中，也存在涂脂抹粉的“面子工程”和千篇一律的“量化工程”。通過村莊規(guī)劃，整合利用村莊閑置土地等內(nèi)部挖潛方式來擴(kuò)大村莊公共空間的實(shí)踐還不足。

　　針對調(diào)研中人居環(huán)境存在各項(xiàng)問題，結(jié)合今年中央一號文件，有必要從農(nóng)民實(shí)際需求出發(fā)，綜合利用政策工具、市場手段和基于自然的解決方案，在環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步優(yōu)化農(nóng)村人居環(huán)境服務(wù)和管理，建立健全人居環(huán)境治管護(hù)的長效機(jī)制，全面提升農(nóng)村人居環(huán)境質(zhì)量。

　　一是探索多樣、穩(wěn)定的籌資機(jī)制，拓寬農(nóng)村人居環(huán)境管護(hù)資金的來源。目前在人居環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，資金主要依靠財(cái)政撥款。然而人居環(huán)境設(shè)施管護(hù)需要資金的持續(xù)投入，探索多渠道的籌資機(jī)制，有助于穩(wěn)定人居環(huán)境管護(hù)資金投入。例如，農(nóng)戶本身對人居環(huán)境設(shè)施和服務(wù)有一定的支付意愿，根據(jù)地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)條件，施行合理的設(shè)施使用付費(fèi)制度，適當(dāng)征收設(shè)施使用費(fèi)是可取可行的。此外，鼓勵(lì)有條件的村莊將部分集體經(jīng)濟(jì)收益用于人居治理、探索將人居環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施納入綠色金融支持目錄，是對擴(kuò)充管護(hù)資金來源的有益嘗試。

　　二是完善公共環(huán)境設(shè)施，優(yōu)化公共環(huán)境服務(wù)，拓展市場化的廢水廢棄物資源化利用制度。農(nóng)村公共環(huán)境設(shè)施的完善不僅在于設(shè)施的有無，也在于公共環(huán)境服務(wù)的提質(zhì)，集中體現(xiàn)于廢水廢棄物的清潔化處理和資源化利用。考慮到廢水廢棄物資源化利用具有規(guī)模效益，在農(nóng)戶層面提倡分類和集中，在村層面或鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面引入市場主體參與清潔化處理和資源化利用是具有現(xiàn)實(shí)意義的。例如，政府部門可以利用資金獎(jiǎng)勵(lì)、垃圾銀行等措施激勵(lì)農(nóng)戶開展生活垃圾的回收、提升農(nóng)村居民的環(huán)境意識；利用稅收和金融政策手段激勵(lì)種植企業(yè)、合作社和家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體參與糞污資源化利用。與此同時(shí)，基于村莊空心化問題嚴(yán)重這一現(xiàn)狀，一概而論地強(qiáng)調(diào)基礎(chǔ)設(shè)施完備、增加政府和社會資本投入可能造成資金和資源浪費(fèi)。將基于自然的治理理念應(yīng)用于農(nóng)村的人居環(huán)境治理，對于就地消解農(nóng)村的廢水廢棄物具有積極的意義。例如，多數(shù)農(nóng)村地區(qū)具有能夠天然消納生活污水和有機(jī)廢棄物的土地、生態(tài)資源，結(jié)合生態(tài)系統(tǒng)設(shè)計(jì)利用好這些生態(tài)資源，輔助建立一些生態(tài)環(huán)保的村莊廢水廢棄物綜合處置利用設(shè)施建設(shè)，有助于就地處理農(nóng)村生活污水和有機(jī)廢棄物。

　　三是發(fā)揮人居環(huán)境整治在鄉(xiāng)村振興中的作用，讓基礎(chǔ)設(shè)施完善和人居環(huán)境提升產(chǎn)生切實(shí)的社會經(jīng)濟(jì)效益。通過農(nóng)村人居環(huán)境整治集體行動，如村莊垃圾清潔共同行動，增進(jìn)村民對村莊公共事務(wù)的參與、提升村莊凝聚力和村民的歸屬感，為后續(xù)的產(chǎn)業(yè)落地、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和人才回歸打下群眾基礎(chǔ)和生態(tài)基礎(chǔ)。

　　總之，農(nóng)村人居環(huán)境治理是一個(gè)漸進(jìn)的過程，因地制宜、自下而上是今后人居環(huán)境整治的策略和方向。在集中整治取得階段性成效后，更需要從農(nóng)民實(shí)際需求出發(fā)，由自上而下的“建設(shè)人居”向自下而上的“經(jīng)營人居”轉(zhuǎn)變。強(qiáng)化、優(yōu)化人居環(huán)境治理政策工具組合，激發(fā)村莊和農(nóng)戶的內(nèi)生動力，激勵(lì)市場主體參與人居環(huán)境的“治管護(hù)”，從而建立健全人居環(huán)境治理長效機(jī)制，是一項(xiàng)任重而道遠(yuǎn)的長線工程，需要久久為功。