《 人民日?qǐng)?bào) 》 2023年01月05日 第 18 版 版面截圖

　　原標(biāo)題：

　　蘇皖兩省三市單一物種流域性區(qū)域協(xié)同立法

　　攜手保護(hù)長(zhǎng)江“微笑天使”（堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度·地方立法新實(shí)踐）

　　2022年9月29日，江蘇省十三屆人大常委會(huì)第三十二次會(huì)議批準(zhǔn)南京、鎮(zhèn)江兩市人大常委會(huì)提請(qǐng)的《關(guān)于加強(qiáng)長(zhǎng)江江豚保護(hù)的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》）。同時(shí)，安徽省十三屆人大常委會(huì)第三十六次會(huì)議同步批準(zhǔn)馬鞍山市人大常委會(huì)提請(qǐng)的這一《決定》。至此，由江蘇省南京市人大常委會(huì)牽頭推動(dòng)、蘇皖兩省三市單一物種流域性區(qū)域協(xié)同立法的《決定》于2022年10月24日正式實(shí)施。

　　“《決定》的出臺(tái)，既是落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶‘共抓大保護(hù)、不搞大開(kāi)發(fā)’重要戰(zhàn)略思想的具體舉措，也是維護(hù)長(zhǎng)江生物多樣性，促進(jìn)人與自然和諧共生的創(chuàng)新實(shí)踐，為今后更大范圍、更深層次的跨行政區(qū)域協(xié)同立法蹚出了路子、積累了經(jīng)驗(yàn)?！蹦暇┦腥舜蟪Ｎ瘯?huì)主任龍翔說(shuō)。

　　協(xié)作立法——

　　合力保護(hù)“微笑天使”

　　圓乎乎的腦袋，胖嘟嘟的身子，渾身上下鉛灰色或灰白色，長(zhǎng)江江豚因其萌態(tài)可掬的可愛(ài)外形，被人們稱(chēng)為長(zhǎng)江“微笑天使”。它是長(zhǎng)江特有的古老物種，被稱(chēng)作長(zhǎng)江生態(tài)的“活化石”和“水中大熊貓”。

　　上世紀(jì)90年代，長(zhǎng)江江豚種群數(shù)量尚有約2550頭，2017年下降到1012頭。2021年，《國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄》把它提升為國(guó)家一級(jí)保護(hù)動(dòng)物。

　　“隨著長(zhǎng)江大保護(hù)戰(zhàn)略的實(shí)施，以及長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)的推進(jìn)，長(zhǎng)江江豚數(shù)量大幅下降的趨勢(shì)暫時(shí)得到了遏制，但極度瀕危狀況尚未改變?！苯K省人大代表、省生態(tài)學(xué)會(huì)副理事長(zhǎng)、南京曉莊學(xué)院應(yīng)用生態(tài)研究所所長(zhǎng)李朝暉說(shuō)。

　　“微笑天使”急需立法保護(hù)。南京市人大常委會(huì)迅速組織相關(guān)部門(mén)啟動(dòng)江豚保護(hù)立法調(diào)研。調(diào)研組發(fā)現(xiàn)，南京、鎮(zhèn)江、馬鞍山三市所轄江段僅占長(zhǎng)江干流總長(zhǎng)度的4%，卻匯集了約100頭長(zhǎng)江江豚，占長(zhǎng)江干流江豚數(shù)量的22%，占整個(gè)長(zhǎng)江流域江豚總量的10%。

　　“鑒于長(zhǎng)江大保護(hù)的流域性、長(zhǎng)江江豚的流動(dòng)性等現(xiàn)實(shí)情況，必須通過(guò)協(xié)同立法，構(gòu)建多層次多維度跨行政區(qū)域的保護(hù)體系，才能實(shí)現(xiàn)對(duì)長(zhǎng)江江豚的系統(tǒng)性、整體性、科學(xué)性保護(hù)?！蹦暇┦腥舜蠓ㄖ莆魅挝瘑T姚正陸說(shuō)。

　　2021年3月1日，《中華人民共和國(guó)長(zhǎng)江保護(hù)法》施行，為跨區(qū)域協(xié)同立法保護(hù)長(zhǎng)江江豚提供了契機(jī)。2022年1月，在南京市人大常委會(huì)牽頭推動(dòng)下，蘇皖兩省三市積極響應(yīng)，迅速將“協(xié)同制定保護(hù)長(zhǎng)江江豚的立法性決定”提上日程。

　　跨域調(diào)研——

　　嚴(yán)防立法“水土不服”

　　長(zhǎng)江江豚喜歡在開(kāi)闊平緩的流域成對(duì)或者成群活動(dòng)，活動(dòng)半徑在二三十公里左右?！伴L(zhǎng)江江豚正在成為江蘇、安徽多個(gè)地方的‘常駐民’?！崩畛瘯熣f(shuō)，在南京的新濟(jì)洲、新生洲、子母洲等長(zhǎng)江洲島和濕地，以及馬鞍山江段和鎮(zhèn)江長(zhǎng)江豚類(lèi)自然保護(hù)區(qū)等地，都能見(jiàn)到它們的身影。

　　“既然長(zhǎng)江江豚的生活是不分‘地界’，經(jīng)常在南京、鎮(zhèn)江和馬鞍山的江段‘串門(mén)’，那么關(guān)于江豚保護(hù)的立法就不能各管一段，應(yīng)該協(xié)同行動(dòng)、同向發(fā)力?！币φ懻f(shuō)。

　　為推動(dòng)三市協(xié)同立法“步調(diào)一致”，作為牽頭單位的南京市人大法制委起草了協(xié)同立法工作方案，明確三個(gè)城市都以“小切口”“小快靈”的方式立法，以實(shí)現(xiàn)立法題目一致、體例結(jié)構(gòu)相同、核心內(nèi)容統(tǒng)一、立法程序同步。三市人大常委會(huì)緊緊圍繞保護(hù)工作現(xiàn)狀和立法主要規(guī)范事項(xiàng)，先后組織座談會(huì)、專(zhuān)家論證會(huì)、實(shí)地調(diào)研等20余次，收集整理意見(jiàn)建議100余條，很多都寫(xiě)進(jìn)了《決定》。

　　影響長(zhǎng)江江豚活動(dòng)的禁止性行為有哪些？對(duì)長(zhǎng)江江豚生存環(huán)境進(jìn)行哪些具體的保護(hù)？為解決這些問(wèn)題，2022年6月7日，南京市人大法制委邀請(qǐng)了南京大學(xué)、南京師范大學(xué)、南京曉莊學(xué)院等高等院校的水生生物和法律領(lǐng)域的專(zhuān)家學(xué)者，就《決定（草案討論稿）》逐條進(jìn)行“會(huì)審”。2022年6月21日，南京市人大法制委邀請(qǐng)長(zhǎng)江江豚保護(hù)社會(huì)公益組織負(fù)責(zé)人、志愿者，就長(zhǎng)江江豚立法保護(hù)廣泛征求意見(jiàn)。座談中，多次參加過(guò)長(zhǎng)江江豚救助行動(dòng)的南京江豚水生生物保護(hù)協(xié)會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)姜盟提出了“在保護(hù)區(qū)之外的其他水域建立保護(hù)小區(qū)”等多條建議，為《決定》的豐富完善提供了有益借鑒。

　　“開(kāi)展協(xié)同立法，必須確保作出的立法決定符合每個(gè)參與協(xié)同區(qū)域的現(xiàn)實(shí)情況，絕不能出現(xiàn)‘水土不服’?！币φ懻f(shuō)，為此，他們于2022年8月24日牽頭組織來(lái)自蘇皖兩省三市的全國(guó)、省、市三級(jí)人大代表圍繞如何加強(qiáng)長(zhǎng)江江豚保護(hù)問(wèn)題開(kāi)展“沉浸式”跨省域深度調(diào)研。

　　從安徽的馬鞍山蘆葦江灣到江蘇的南京長(zhǎng)江新濟(jì)洲國(guó)家濕地公園，從南京長(zhǎng)江江豚省級(jí)自然保護(hù)區(qū)再到鎮(zhèn)江長(zhǎng)江豚類(lèi)省級(jí)自然保護(hù)區(qū)……迎著徐徐江風(fēng)，人大代表們一邊實(shí)地查看長(zhǎng)江江豚保護(hù)情況，一邊深入探討立法條文的可行性。來(lái)自鎮(zhèn)江的江蘇省人大代表、江蘇匯典律師事務(wù)所主任封孝權(quán)深度參與了鎮(zhèn)江市人大常委會(huì)《關(guān)于加強(qiáng)長(zhǎng)江江豚保護(hù)的決定》的立法全過(guò)程。他在調(diào)研中提出，希望《決定》出臺(tái)后，三地在協(xié)同執(zhí)法、救護(hù)援助、應(yīng)急處理等方面統(tǒng)一步調(diào)，助力長(zhǎng)江江豚的生存繁育和發(fā)展。這一提議當(dāng)場(chǎng)得到三市人大常委會(huì)相關(guān)負(fù)責(zé)人的積極回應(yīng)。

　　同步實(shí)施——

　　確保江豚跨省“串門(mén)”更通暢

　　《決定》考慮長(zhǎng)江江豚作為水生野生動(dòng)物的流動(dòng)性和復(fù)雜性，將保護(hù)范圍從自然保護(hù)區(qū)的“點(diǎn)”拓展延伸到長(zhǎng)江流域的“面”，著力突出全流域保護(hù)；規(guī)定保護(hù)區(qū)以外長(zhǎng)江江豚經(jīng)?；顒?dòng)水域，政府可以在征求海事、航道等部門(mén)意見(jiàn)后劃定臨時(shí)保護(hù)區(qū)域，明確保護(hù)措施。

　　為了“禮讓”長(zhǎng)江江豚，早在2019年，南京在修建錦文路過(guò)江通道時(shí)，曾把原來(lái)設(shè)計(jì)方案中的三塔懸索橋改為了雙塔懸索橋，并且取消在長(zhǎng)江江豚保護(hù)區(qū)水域內(nèi)修建橋塔和橋墩的決定。這一理念也延續(xù)到了《決定》中?！稕Q定》第十條提出，對(duì)長(zhǎng)江江豚及其生境可能造成不利影響的建設(shè)項(xiàng)目，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)按照要求進(jìn)行專(zhuān)題論證，落實(shí)避讓、減緩、補(bǔ)償、重建等保護(hù)措施。

　　對(duì)于這一條款，安徽省人大代表、馬鞍山市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局水產(chǎn)技術(shù)服務(wù)中心副主任石小平很是贊賞：“《決定》堅(jiān)持‘誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償’原則，讓長(zhǎng)江江豚保護(hù)從被動(dòng)變成主動(dòng)。”

　　全國(guó)人大代表，南京地鐵集團(tuán)有限公司黨委書(shū)記、董事長(zhǎng)佘才高對(duì)此也深有同感：“有了這一要求后，今后在哪兒建橋梁、通隧道，都要考慮是否有利于長(zhǎng)江江豚的保護(hù)，從制度上保障為‘微笑天使’留下安全的生存空間?！?/p>

　　《決定》規(guī)定將每年10月24日定為南京長(zhǎng)江江豚保護(hù)宣傳日，加強(qiáng)長(zhǎng)江江豚保護(hù)科普宣傳教育。同時(shí)，還在建立全市統(tǒng)籌管理體制、成立專(zhuān)家委員會(huì)、鼓勵(lì)社會(huì)主體參與保護(hù)等方面作出具體規(guī)定。

　　“長(zhǎng)江江豚是三個(gè)城市共同的名片，保護(hù)和搶救極度瀕危的長(zhǎng)江江豚是三市的共同責(zé)任?！卑不帐●R鞍山市人大常委會(huì)副主任、法制委主任委員謝紅心表示，《決定》明確通過(guò)協(xié)同立法的形式，健全完善上下游、左右岸跨地區(qū)跨部門(mén)協(xié)同保護(hù)制度，加強(qiáng)對(duì)長(zhǎng)江江豚全生命周期的保護(hù)。

　　對(duì)于蘇皖兩省三市攜手立法保護(hù)長(zhǎng)江“微笑天使”，江蘇省法治建設(shè)研究基地首席專(zhuān)家、金陵科技學(xué)院立法研究院院長(zhǎng)劉小冰表示，三座城市的長(zhǎng)江江豚保護(hù)工作從原先的“單槍匹馬”跨越到如今的協(xié)同立法，共同確定、同步實(shí)施的《決定》突破了區(qū)域立法的效力范圍，實(shí)現(xiàn)了法律效力范圍的擴(kuò)大，讓江豚跨省“串門(mén)”更有保障。

　　（張倩、肖日東參與采寫(xiě)）

　　版式設(shè)計(jì)：蔡華偉