作者：陳天昊（清華大學(xué)公共管理學(xué)院副教授、清華大學(xué)公共管理學(xué)院政府法制研究中心副主任）

　　我國(guó)行政法學(xué)體系一直以實(shí)施管理、維護(hù)秩序?yàn)橹饕繕?biāo)，缺乏對(duì)于行政機(jī)關(guān)如何加強(qiáng)和優(yōu)化公共服務(wù)供給的法律保障。進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，我國(guó)行政法學(xué)也需與時(shí)俱進(jìn)，構(gòu)建以公共服務(wù)為導(dǎo)向的行政法學(xué)體系。

　　以《憲法》社會(huì)權(quán)條款為規(guī)范根基

　　“社會(huì)主義制度是中華人民共和國(guó)的根本制度”，這決定了我國(guó)《憲法》中的社會(huì)權(quán)條款應(yīng)具有更為豐富的規(guī)范內(nèi)涵，體現(xiàn)在以下三個(gè)層面。

　　第一，國(guó)家承擔(dān)廣泛的福利保障責(zé)任?！稇椃ā返?9—26條明確了國(guó)家在教育、科技、醫(yī)療、衛(wèi)生、體育、文化及人才培養(yǎng)等方面負(fù)擔(dān)積極保障義務(wù)，第42—50條規(guī)定了公民享有獲得勞動(dòng)報(bào)酬、休息、退休、社會(huì)保障、受教育、從事文化活動(dòng)等方面的社會(huì)性權(quán)利。要言之，我國(guó)《憲法》的社會(huì)主義性質(zhì)，決定了國(guó)家應(yīng)承擔(dān)更廣泛的福利保障責(zé)任。

　　第二，公民有權(quán)對(duì)社會(huì)勞動(dòng)和生產(chǎn)資料實(shí)施民主管理。我國(guó)《憲法》第2條確立了一切權(quán)力屬于人民的原則，“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)”?！稇椃ā返?2條進(jìn)一步明確：“勞動(dòng)是一切有勞動(dòng)能力的公民的光榮職責(zé)。國(guó)有企業(yè)和城鄉(xiāng)集體經(jīng)濟(jì)組織的勞動(dòng)者都應(yīng)當(dāng)以國(guó)家主人翁的態(tài)度對(duì)待自己的勞動(dòng)?！?/p>

　　第三，對(duì)公民社會(huì)權(quán)的保障支撐國(guó)家構(gòu)建的正當(dāng)性。我國(guó)《憲法》序言宣示：“生產(chǎn)資料私有制的社會(huì)主義改造已經(jīng)完成，人剝削人的制度已經(jīng)消滅，社會(huì)主義制度已經(jīng)確立。”《憲法》第6條規(guī)定，“社會(huì)主義公有制消滅人剝削人的制度”。在社會(huì)主義初級(jí)階段，我國(guó)確立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本制度，旨在解放和發(fā)展生產(chǎn)力，發(fā)揮社會(huì)主義制度的優(yōu)越性，消滅剝削、消除兩極分化，最終實(shí)現(xiàn)共同富裕。

　　以公共服務(wù)為導(dǎo)向的行政法學(xué)將《憲法》社會(huì)權(quán)條款作為規(guī)范根基，研究行政機(jī)關(guān)如何綜合運(yùn)用各種手段，調(diào)動(dòng)市場(chǎng)及社會(huì)各方面力量，提升公眾對(duì)公共服務(wù)運(yùn)營(yíng)管理的有序參與，持續(xù)改善公共服務(wù)供給的范圍與質(zhì)量，強(qiáng)化我國(guó)作為社會(huì)主義國(guó)家的正當(dāng)性支撐。

　　以黨和國(guó)家政策充實(shí)規(guī)范內(nèi)涵

　　法律是政治意志的規(guī)范表達(dá)。要將黨和國(guó)家優(yōu)化公共服務(wù)的政策要求轉(zhuǎn)化為公共服務(wù)專門立法的規(guī)范內(nèi)涵，須堅(jiān)持以下三項(xiàng)原則。

　　第一，供給優(yōu)化與發(fā)展水平相適應(yīng)。黨的十八大報(bào)告要求政府職能轉(zhuǎn)向“提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)”，建立“可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系”。所謂“基本公共服務(wù)”，在國(guó)務(wù)院《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》中被定義為：“由政府主導(dǎo)、保障全體公民生存和發(fā)展基本需要、與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)的公共服務(wù)”。黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步提出，“保障和改善民生要抓住人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題，既盡力而為，又量力而行”。

　　第二，供給普惠與供給升級(jí)相協(xié)調(diào)?；竟卜?wù)以均等化為目標(biāo)，要求“幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶”，并“注重普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生建設(shè)，保障群眾基本生活”。與此同時(shí)，政府還應(yīng)推動(dòng)非基本公共服務(wù)的發(fā)展?！丁笆奈濉惫卜?wù)規(guī)劃》在持續(xù)推進(jìn)均等化發(fā)展目標(biāo)的基礎(chǔ)上，首次將覆蓋面更廣、服務(wù)內(nèi)容更豐富、需求層次更高的非基本公共服務(wù)也納入規(guī)劃，旨在“更好滿足廣大人民群眾對(duì)美好生活的新需求”。因此，應(yīng)堅(jiān)持供給普惠與供給升級(jí)相協(xié)調(diào)原則，在保障基礎(chǔ)公共服務(wù)公平可及的同時(shí)，還應(yīng)積極“拓展公共服務(wù)提檔升級(jí)空間”。

　　第三，技術(shù)賦能與跨越鴻溝相結(jié)合。數(shù)字政府建設(shè)要求“推動(dòng)數(shù)字技術(shù)和傳統(tǒng)公共服務(wù)融合”，以新技術(shù)助力公共服務(wù)的精準(zhǔn)匹配與高效供給。然而，數(shù)字技術(shù)的廣泛應(yīng)用可能會(huì)危及公共服務(wù)的公平性、可及性。政府在利用數(shù)字技術(shù)優(yōu)化公共服務(wù)的同時(shí)，應(yīng)正視數(shù)字技術(shù)可能帶來的城鄉(xiāng)、性別、年齡等鴻溝，將技術(shù)賦能與跨越鴻溝相結(jié)合，確保公共服務(wù)對(duì)“數(shù)字富人”與“數(shù)字窮人”皆公平可及。

　　以公共服務(wù)為導(dǎo)向的行政法學(xué)在黨和國(guó)家政策的指引下，為行政機(jī)關(guān)在新時(shí)代平衡好“做大蛋糕”與“分好蛋糕”的關(guān)系、利用數(shù)字技術(shù)賦能公共服務(wù)提供學(xué)理支持與規(guī)范指導(dǎo)，從而發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長(zhǎng)遠(yuǎn)的功能，保障公共服務(wù)供給的持續(xù)有效。

　　以行政協(xié)議制度為規(guī)范工具

　　行政協(xié)議是政府為履行公共職責(zé)與營(yíng)商主體、社會(huì)主體平等協(xié)商締結(jié)的合同。完善行政協(xié)議制度有助于整合政府、社會(huì)及市場(chǎng)各方力量，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的共建、共治、共享。

　　第一，激勵(lì)各方積極參與，共建公共服務(wù)。一方面，依據(jù)《政府采購(gòu)法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》，政府締結(jié)公共服務(wù)相關(guān)行政協(xié)議時(shí)，應(yīng)遵循公開透明、強(qiáng)制競(jìng)爭(zhēng)原則，為各方主體提供正向激勵(lì)。另一方面，對(duì)于營(yíng)商主體而言，參與公共服務(wù)運(yùn)營(yíng)、投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，會(huì)導(dǎo)致大量資產(chǎn)沉淀、降低資金使用效率，也存在負(fù)向激勵(lì)。因此，在堅(jiān)持和完善締約競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的基礎(chǔ)上，還應(yīng)當(dāng)圍繞行政協(xié)議的標(biāo)的，構(gòu)建相應(yīng)的交易流轉(zhuǎn)機(jī)制。如2020年以來，證監(jiān)會(huì)和發(fā)改委聯(lián)合推動(dòng)的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）改革試點(diǎn)，便力圖構(gòu)建公共服務(wù)項(xiàng)目的上市流通制度。這一改革試點(diǎn)，以盤活公共服務(wù)項(xiàng)目的存量資產(chǎn)為著力點(diǎn)，為共建公共服務(wù)的各方主體提供了穩(wěn)定的正向激勵(lì)。

　　第二，便利公眾民主管理，共治公共服務(wù)。《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》規(guī)定，公眾意見可以作為評(píng)價(jià)公共服務(wù)實(shí)施績(jī)效的重要內(nèi)容。然而現(xiàn)有條款中，仍缺乏保障公眾參與的具體制度安排。基于公共服務(wù)的長(zhǎng)期性、普惠性等特征，行政協(xié)議制度需要構(gòu)建專門的公眾參與及聽證議事機(jī)制，以保障公共服務(wù)的民主管理得以實(shí)現(xiàn)。與此同時(shí)，民主管理也會(huì)對(duì)行政協(xié)議的安定性造成沖擊。行政協(xié)議制度應(yīng)當(dāng)根據(jù)各類公共服務(wù)的具體變更場(chǎng)景，完善相關(guān)權(quán)限、程序及補(bǔ)償?shù)闹贫劝才?，為平衡公益需求的可變性與協(xié)議關(guān)系的安定性提供更穩(wěn)定的規(guī)范預(yù)期。

　　第三，政府履行監(jiān)督職責(zé)，共享公共服務(wù)。公共服務(wù)的持續(xù)有效供給，有賴于承擔(dān)供給責(zé)任的營(yíng)商主體、社會(huì)主體嚴(yán)格履約，這要求政府積極行使合同權(quán)利并履行監(jiān)督職責(zé)。對(duì)此《民法典》和《政府采購(gòu)法》已有專門規(guī)定，然而現(xiàn)行規(guī)定中，缺乏公法與私法手段間的銜接協(xié)調(diào)機(jī)制。行政協(xié)議制度的改革完善，應(yīng)整合規(guī)范目的相同的各類制度安排，為政府督促營(yíng)商主體、社會(huì)主體嚴(yán)格履約提供清晰統(tǒng)一的規(guī)范指引。與此同時(shí)，公共服務(wù)供給還需回應(yīng)不同人群的個(gè)性化需求，如老年人在接受數(shù)字公共服務(wù)時(shí)可能存在障礙，此時(shí)便需要政府積極履行職責(zé)，督促公共服務(wù)提供者解決上述問題，保障不同群體共享公共服務(wù)。行政協(xié)議制度的改革完善，應(yīng)當(dāng)推進(jìn)公共服務(wù)個(gè)案衡平的制度化，以確保在經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速變遷的時(shí)代，每個(gè)公民都能夠及時(shí)獲得恰當(dāng)?shù)母＠疹櫋?/p>

　　總之，構(gòu)建以公共服務(wù)為導(dǎo)向的行政法學(xué)體系，應(yīng)當(dāng)以憲法社會(huì)權(quán)條款為錨點(diǎn)，夯實(shí)行政法學(xué)的規(guī)范根基；以黨和國(guó)家的政策要求充實(shí)規(guī)范內(nèi)涵，推動(dòng)公共服務(wù)專門立法的研究與發(fā)展；改革完善行政協(xié)議制度，為實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的共建、共治、共享提供規(guī)范工具。