【專題研究：加快構建新發(fā)展格局 增強發(fā)展的安全性主動權③】

　　作者：張學良、楊朝遠（分別系上海財經(jīng)大學教授、上海市習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心研究員，上海師范大學商學院講師）

　　2020年，基于國內(nèi)發(fā)展形勢和國際發(fā)展趨勢，中共中央作出“逐步形成以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局”的重大戰(zhàn)略部署。2023年1月31日，習近平總書記在中共中央政治局第二次集體學習時進一步強調(diào)，“要全面推進城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，提高國內(nèi)大循環(huán)的覆蓋面”，為我國全面開創(chuàng)中國式現(xiàn)代化建設新局面明確了戰(zhàn)略路徑和方向。立足新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構建新發(fā)展格局，必須深刻認識提高國內(nèi)大循環(huán)的覆蓋面的理論、歷史與現(xiàn)實邏輯，以城鄉(xiāng)融合發(fā)展為路徑推動縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，以中心城市、都市圈和城市群為主要形態(tài)打造區(qū)域經(jīng)濟增長極，以國家重大區(qū)域戰(zhàn)略聯(lián)動為核心引領統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展政策，加快形成全國統(tǒng)一大市場。

　　全面推進城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，提高國內(nèi)大循環(huán)的覆蓋面，拓展了城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展的理論，是我國區(qū)域發(fā)展政策的歷史延續(xù)和實踐發(fā)展

　　改革開放以來，我國城鄉(xiāng)關系與區(qū)域空間格局發(fā)生深刻變革，其中蘊含著一系列豐富的理論創(chuàng)新。城鄉(xiāng)關系主要經(jīng)歷了以城市發(fā)展為重點的城鄉(xiāng)二元格局的階段、城鄉(xiāng)關系得到有效調(diào)整但城鄉(xiāng)間不平衡局面未得到根本扭轉(zhuǎn)的階段、黨的十八大以來有效推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的階段。區(qū)域空間格局大致經(jīng)歷了以東部沿海地區(qū)出口加工型經(jīng)濟為主的階段、區(qū)域均衡發(fā)展格局初步形成的階段、黨的十八大以來在新發(fā)展理念指引下區(qū)域發(fā)展更加協(xié)調(diào)更高質(zhì)量的階段。綜上，城鄉(xiāng)關系從二元分割到融合發(fā)展，區(qū)域發(fā)展從非均衡發(fā)展到相對均衡發(fā)展再到協(xié)調(diào)發(fā)展，我們立足時代發(fā)展需求蹚出了一條適合中國國情的區(qū)域發(fā)展之路，形成了城鄉(xiāng)融合理論和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展理論等一系列具有中國特色的城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展理論成果。

　　全面推進城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，提高國內(nèi)大循環(huán)的覆蓋面，是我國區(qū)域發(fā)展政策的歷史延續(xù)。我國城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展政策的實施始終致力于提升區(qū)域經(jīng)濟實力、消除城鄉(xiāng)差距和區(qū)域差距，讓現(xiàn)代化建設成果更多更公平惠及全體人民，扎實推進共同富裕。全面推進城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，提高國內(nèi)大循環(huán)的覆蓋面，就是破除區(qū)域壁壘，促進資源要素在不同區(qū)域間的合理流動和高效集聚，暢通國內(nèi)大循環(huán)，真正形成全國統(tǒng)一大市場，充分體現(xiàn)了我國城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展政策一脈相承的價值內(nèi)涵。

　　全面推進城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，提高國內(nèi)大循環(huán)的覆蓋面，體現(xiàn)出構建全國統(tǒng)一大市場的現(xiàn)實邏輯。經(jīng)濟理論和現(xiàn)實發(fā)展均表明，地區(qū)發(fā)展不平衡是普遍存在的現(xiàn)象。我國的區(qū)域發(fā)展不平衡，在地理空間上呈現(xiàn)出胡煥庸線兩側差距、東西地區(qū)差距和南北地區(qū)差距，在經(jīng)濟社會領域主要呈現(xiàn)為城鄉(xiāng)差距。當前，城鄉(xiāng)間各類要素流通渠道尚不完善，區(qū)域內(nèi)部一體化程度有待提升，區(qū)域間發(fā)展的戰(zhàn)略協(xié)同度不高，一定程度上削弱了各類要素在不同區(qū)域空間的流動效率，造成城鄉(xiāng)居民收入差距和區(qū)域間發(fā)展差距。全面推進城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，提高國內(nèi)大循環(huán)的覆蓋面，就是進一步提升要素在區(qū)域間流通的效率，釋放城鄉(xiāng)融合發(fā)展的活力、區(qū)域空間結構優(yōu)化的紅利，讓資源要素在不同區(qū)域空間充分涌流，有效解決區(qū)域發(fā)展不平衡不充分的問題。

　　以城鄉(xiāng)融合發(fā)展為重要路徑，推動縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，補齊國內(nèi)大循環(huán)的薄弱點

　　2014年3月，習近平總書記在河南省蘭考縣調(diào)研指導時提出，“把強縣和富民統(tǒng)一起來，把改革和發(fā)展結合起來，把城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村貫通起來”。暢通城鄉(xiāng)經(jīng)濟循環(huán)是夯實國內(nèi)大循環(huán)的關鍵環(huán)節(jié)，以縣域為基本單元促進國內(nèi)大循環(huán)，可以充分發(fā)揮縣城連接城市、服務鄉(xiāng)村的作用。

　　堅持把強縣和富民統(tǒng)一起來，打造城鄉(xiāng)經(jīng)濟循環(huán)的堅實基礎。消費是國內(nèi)大循環(huán)的基礎，消費增長源于收入增長。應堅持以人為本、共同富裕的發(fā)展原則，把農(nóng)村居民增收放在首要位置，通過完善產(chǎn)業(yè)發(fā)展利益聯(lián)結機制，讓廣大群眾真正共享產(chǎn)業(yè)興旺紅利。一方面，引導縣城積極引進發(fā)展?jié)摿Υ?、帶動能力強的?yōu)質(zhì)企業(yè)，探索委托招商、輕資產(chǎn)招商、資本招商、平臺招商、“基金+股權+項目”招商等新模式，引進行業(yè)龍頭企業(yè)和關鍵配套項目；摸清縣城產(chǎn)業(yè)發(fā)展底數(shù)，厘清產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展脈絡，為把握產(chǎn)業(yè)重點發(fā)展方向、精準化提質(zhì)增效打好基礎。另一方面，有效拓寬城鄉(xiāng)居民收入提升的渠道。不斷推出創(chuàng)業(yè)富民工程，強化對中小微企業(yè)的幫扶支持政策，促就業(yè)、保就業(yè)，建立城市居民收入增長長效機制；深化農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革，壯大集體經(jīng)濟，深化拓展消費幫扶行動，不斷提升農(nóng)村居民收入水平；著力鞏固脫貧攻堅成果，保障低收入群體生產(chǎn)生活。

　　堅持把改革和發(fā)展結合起來，破除城鄉(xiāng)經(jīng)濟循環(huán)的體制障礙。當前，我國農(nóng)村勞動力、資本、土地等要素的流動仍有諸多限制。習近平總書記在2022年中央農(nóng)村工作會議上強調(diào)，要破除妨礙城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動的制度壁壘，促進發(fā)展要素、各類服務更多下鄉(xiāng)，率先在縣域內(nèi)破除城鄉(xiāng)二元結構。一方面，加快推進農(nóng)村土地制度改革，建立健全農(nóng)村承包土地的經(jīng)營價值評估體系，開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權抵押貸款試點工作。探索多種形式的土地適度規(guī)模經(jīng)營，充分發(fā)揮合作社、家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體作用，探索土地入股、土地托管、生產(chǎn)服務、“飛地抱團”等運營模式，推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)向規(guī)模化、現(xiàn)代化邁進。另一方面，深化農(nóng)村金融改革，加強政府、農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、涉農(nóng)金融機構、農(nóng)業(yè)擔保機構四方合作，充分發(fā)揮財政資金引導作用，減少直接補貼，更多以貼息、擔保、保險等間接方式，建立風險共擔、利益共享機制，撬動更多資本流向農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民。

　　堅持把城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村貫通起來，構建城鄉(xiāng)經(jīng)濟循環(huán)的主要通道。城鄉(xiāng)是我國新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的一體兩面，城和鄉(xiāng)彼此聯(lián)系、相互依賴，縣域則是城鄉(xiāng)經(jīng)濟聯(lián)系的樞紐。提高國內(nèi)大循環(huán)的覆蓋面，需從單向城市化思維向城鄉(xiāng)融合思維轉(zhuǎn)變，加強頂層設計促進城鄉(xiāng)商品、服務和生產(chǎn)要素自由有序流動。一方面，通過共建基礎教育、醫(yī)療培訓聯(lián)動平臺，完善養(yǎng)老機構與醫(yī)療機構對口支援、合作共建協(xié)作機制等方式，使城鄉(xiāng)在幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶等公共服務均等化發(fā)展上取得實質(zhì)性進展。另一方面，聚焦基層治理，形成政府主導、企業(yè)運作、社會廣泛參與的基層治理良好生態(tài)，大力提升基層治理社會化、智能化、專業(yè)化水平。

　　以中心城市、都市圈和城市群為主體空間形態(tài)，打造區(qū)域經(jīng)濟增長極，筑牢國內(nèi)大循環(huán)的基本面

　　提高國內(nèi)大循環(huán)的覆蓋面，需發(fā)揮中心城市和城市群帶動作用，建設現(xiàn)代化都市圈，激活有效投資和潛在消費需求，構建高質(zhì)量發(fā)展的國土空間布局和支撐體系。

　　提升中心城市發(fā)展能級。城市是生產(chǎn)和消費活動的主要集聚地，中心城市則呈現(xiàn)出更高程度的人口和產(chǎn)業(yè)集聚特征。構建新發(fā)展格局，強化國內(nèi)大循環(huán)的主體地位，要把中心城市的功能放在更加突出的位置，充分發(fā)揮其引領帶動作用。一方面，提升中心城市核心能級，不斷增“量”提“質(zhì)”，加快高端制造業(yè)、高端服務業(yè)和重大新興產(chǎn)業(yè)在中心城市的布局和集聚，完善公共服務和基礎設施，增強中心城市品質(zhì)內(nèi)涵和服務功能，通過產(chǎn)業(yè)引領、創(chuàng)新策源和改革示范等形成引領區(qū)域發(fā)展的勢能。另一方面，充分發(fā)揮中心城市輻射帶動功能，在資金、產(chǎn)業(yè)和人才等一般性要素輻射的基礎上，強化中心城市對周邊地區(qū)輸送企業(yè)服務、科技服務與教育醫(yī)療公共服務等，進一步提升中小城市吸引力，形成創(chuàng)新示范、輻射引領高質(zhì)量協(xié)調(diào)發(fā)展的新格局。同時，持續(xù)優(yōu)化中心城市的發(fā)展空間和布局形態(tài)，完善城市內(nèi)部空間結構，促進城市中心城區(qū)和遠郊區(qū)的協(xié)調(diào)互補與良性聯(lián)動發(fā)展。

　　推進現(xiàn)代化都市圈建設。小尺度、跨區(qū)域、精準化的都市圈是突破行政邊界的基本單元，有利于促進要素跨區(qū)流動。都市圈是我國現(xiàn)代化城鎮(zhèn)體系的重要形式之一，發(fā)揮著連接中心城市和城市群的關鍵樞紐功能。加快現(xiàn)代化都市圈建設，有助于增強中心城市引領帶動作用，提高國內(nèi)大循環(huán)的覆蓋面。一方面，加快推進跨區(qū)域的都市圈建設，以功能定產(chǎn)業(yè)、以產(chǎn)業(yè)引人口，優(yōu)化人口空間分布格局，重視公共服務對人口流動的影響，加快形成都市圈“功能—產(chǎn)業(yè)—人口—空間—公共服務”相協(xié)調(diào)的發(fā)展格局。另一方面，基于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展理念，建立和完善都市圈跨區(qū)域合作制度，強化大都市圈中心城市與周邊城市之間工作協(xié)調(diào)，不斷完善利益共享和補償機制，實現(xiàn)資源在更大范圍內(nèi)的有效布局。

　　推進城市群一體化發(fā)展。城市群的發(fā)展體現(xiàn)了生產(chǎn)從企業(yè)聚集到產(chǎn)業(yè)聚集再到城市聚集的延伸，蘊含著“1+1＞2”的規(guī)模經(jīng)濟效應，本質(zhì)上是城市體系不斷完善和整合的過程。進入新發(fā)展階段，應著力推動城市群的一體化發(fā)展，釋放城市群的高質(zhì)量發(fā)展?jié)摿?。一方面，提升城市群科技?chuàng)新能級。率先布局和形成一批基礎理論、基礎科學研究中心，攻克“卡脖子”技術難題；聚焦信息技術、生物技術與新能源等新興產(chǎn)業(yè)，超前謀劃、提前布局戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，把城市群打造成為科技創(chuàng)新高地。同時，大力推進數(shù)字經(jīng)濟、完善數(shù)字化新基建，以數(shù)字化融合上下游產(chǎn)業(yè)鏈、強化城市間經(jīng)濟發(fā)展的共享聯(lián)動。另一方面，加快城市群軌道交通網(wǎng)絡化建設。推進干線鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路、城市軌道交通融合發(fā)展、銜接互補；加強城市群內(nèi)部重要港口、站場、機場等路網(wǎng)的連通性，促進城市群內(nèi)港口群、機場群統(tǒng)籌資源、信息共享、分工協(xié)作、互利共贏，提高城市群交通樞紐體系整體效率，以交通基礎設施“大升級”暢通經(jīng)濟循環(huán)“大動脈”。

　　以國家重大區(qū)域戰(zhàn)略聯(lián)動為引領，統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展政策，暢通國內(nèi)大循環(huán)的樞紐線

　　當前，區(qū)域重大戰(zhàn)略和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略已基本覆蓋我國國土空間，部分地區(qū)還具備多重戰(zhàn)略疊加優(yōu)勢。由于各地在區(qū)域重大戰(zhàn)略的實施基礎、戰(zhàn)略定位及政策安排等方面有較大差異，需加快建立多渠道的區(qū)域戰(zhàn)略統(tǒng)籌機制，推動區(qū)域重大戰(zhàn)略的聯(lián)動發(fā)展。

　　推進毗鄰區(qū)域合作，加速塊狀經(jīng)濟融合。我國區(qū)域板塊之間在功能定位、經(jīng)濟發(fā)展階段和利益訴求等方面有較大差異，提高國內(nèi)大循環(huán)的覆蓋面，需堅持差異化協(xié)同理念，率先著眼于大城市周邊和省際毗鄰區(qū)域，推進行政邊界、地理邊界、經(jīng)濟邊界和社會文化邊界多維耦合。一方面，深入推進大城市與周邊城市空間協(xié)同發(fā)展。發(fā)揮大城市要素、資源、功能輻射作用，推進大城市與周邊小城市交通共聯(lián)、產(chǎn)業(yè)共興、服務共建、生態(tài)共保、人才共享，引導周邊小城市有序承接大城市功能疏解，不斷增強經(jīng)濟內(nèi)生增長動能，破解大城市周邊發(fā)展可能存在的“燈下黑”問題。另一方面，促進省際毗鄰地區(qū)融合發(fā)展，在規(guī)劃管理、土地管理、投資管理、要素流動、財稅分享等方面深入探索一體化發(fā)展體制和利益協(xié)同機制。

　　立足地理交通線，深化經(jīng)濟廊帶建設。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化深入推進，我國已形成“園區(qū)（開發(fā)區(qū)）—新城（新區(qū)）—都市圈（都市區(qū)）—城市群”等大小錯落有致、形態(tài)復雜多樣、功能完備一體的區(qū)域發(fā)展格局，并在交通立體化、網(wǎng)絡化發(fā)展條件下逐漸呈現(xiàn)出彼此嵌套、互補融合的特征。提高國內(nèi)大循環(huán)的覆蓋面，需利用好流域經(jīng)濟帶、交通經(jīng)濟帶等強化區(qū)域合作的重要戰(zhàn)略平臺，以線串點、以點帶面。比如，建設長江經(jīng)濟帶現(xiàn)代化綜合立體交通走廊，打造鐵路、水運、航空、公路廣覆蓋、集成式綜合交通運輸網(wǎng)絡，加快沿線區(qū)域全球供應鏈樞紐城市建設，推進東部率先發(fā)展、中部崛起、西部大開發(fā)等區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略深度融合發(fā)展，優(yōu)化長江流域生產(chǎn)力布局；以黃河流域生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展為紐帶進一步聯(lián)動東西，加快黃河故道建設生態(tài)經(jīng)濟走廊，謀劃鄭（鄭州）—洛（洛陽）—西（西安）高質(zhì)量發(fā)展帶建設，優(yōu)化黃河流域生產(chǎn)力布局；以京杭大運河及淮河流域次區(qū)域發(fā)展等為紐帶貫通南北，打造中原—長三角經(jīng)濟走廊，串聯(lián)長江經(jīng)濟帶發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展兩大國家戰(zhàn)略。

　　強化重大戰(zhàn)略聯(lián)動，統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。近年來，諸多區(qū)域重大戰(zhàn)略為區(qū)域內(nèi)的互動與聯(lián)通發(fā)揮了示范帶動作用，也構筑了區(qū)域市場間的強大引力場。提高國內(nèi)大循環(huán)的覆蓋面，需順應市場規(guī)律，進一步推動區(qū)域戰(zhàn)略協(xié)同，推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展全國一盤棋。以“數(shù)字經(jīng)濟”“飛地經(jīng)濟”重構國家戰(zhàn)略聯(lián)動機制，引導數(shù)字經(jīng)濟發(fā)達區(qū)域以及相關企業(yè)賦能后發(fā)區(qū)域的產(chǎn)業(yè)數(shù)字化改造升級，構建跨區(qū)域、數(shù)字化的公共服務資源共享平臺，改善區(qū)域數(shù)字連通性，提高遠距離產(chǎn)業(yè)對接能力；不斷探索完善毗鄰區(qū)合作模式、“蛙跳式”對口合作模式、新型“飛地經(jīng)濟”合作模式、“托管式”合作模式，破除區(qū)域經(jīng)濟關聯(lián)的空間距離限制。