作者：高軍、程亮、陳鵬、張鵬（生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院）

　　“十四五”期間我國(guó)水生態(tài)環(huán)境保護(hù)由污染治理為主，向水資源、水生態(tài)、水環(huán)境等要素統(tǒng)籌推進(jìn)轉(zhuǎn)變。區(qū)域再生水循環(huán)利用是積極踐行“三水統(tǒng)籌”理念的具體落實(shí)，是緩解我國(guó)水資源供需矛盾、提升水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、促進(jìn)水生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)的重要手段，突出了水生態(tài)環(huán)境治理的協(xié)同性。

　　為加快推進(jìn)區(qū)域再生水循環(huán)利用體系建設(shè)，2021年12月，生態(tài)環(huán)境部與國(guó)家發(fā)展改革委等四部委聯(lián)合印發(fā)了《區(qū)域再生水循環(huán)利用試點(diǎn)實(shí)施方案》。選擇有條件的城市開展區(qū)域再生水循環(huán)利用試點(diǎn)，形成效果好、能持續(xù)、可復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)做法。為推動(dòng)建立污染治理、生態(tài)保護(hù)、循環(huán)利用有機(jī)結(jié)合的區(qū)域再生水循環(huán)利用體系，探索減污降碳協(xié)同增效的水生態(tài)環(huán)境保護(hù)新路徑，提供典型示范。

　　實(shí)施區(qū)域再生水循環(huán)利用重點(diǎn)工程，建立可持續(xù)的區(qū)域再生水循環(huán)利用模式，需要政府加強(qiáng)投融資政策和制度供給，創(chuàng)新工程項(xiàng)目實(shí)施模式和市場(chǎng)化投融資模式，引導(dǎo)社會(huì)資金投入。

　　加強(qiáng)投融資政策和制度供給

　　一是加強(qiáng)再生水資源納入水資源統(tǒng)一配置和激勵(lì)約束政策研究。

　　政府加強(qiáng)再生水資源納入水資源統(tǒng)一配置和激勵(lì)約束政策研究，有助于促進(jìn)再生水回用工程項(xiàng)目持續(xù)發(fā)揮效益。對(duì)于缺水地區(qū)，特別是資源型缺水地區(qū)而言，受區(qū)域常規(guī)水資源總量和可開發(fā)利用量的約束，再生水回用需求是客觀存在的。但再生水資源納入水資源統(tǒng)一配置時(shí)，能否合理規(guī)劃和分配利用常規(guī)水資源與再生水資源，會(huì)影響到區(qū)域再生水循環(huán)利用工程項(xiàng)目能否可持續(xù)發(fā)揮效益。建議政府在以下方面加強(qiáng)舉措：

　　在制定區(qū)域再生水循環(huán)利用實(shí)施方案時(shí)，依據(jù)水資源“供—用—耗—排”經(jīng)濟(jì)社會(huì)循環(huán)途徑，以及在中長(zhǎng)期供需水預(yù)測(cè)分析的基礎(chǔ)上，結(jié)合污水處理廠接納污水構(gòu)成及其達(dá)標(biāo)排放去向，明確再生水用水需求、利用途徑、配置水量、供應(yīng)能力及設(shè)施布局，加強(qiáng)再生水利用配置。

　　著力構(gòu)建促進(jìn)區(qū)域再生水循環(huán)利用的激勵(lì)相容政策機(jī)制。對(duì)于工業(yè)園區(qū)以及火電、石化、鋼鐵、有色、造紙、印染等高耗水行業(yè)，有條件利用再生水但未充分利用的，嚴(yán)格限制新水取用量。放開政府定價(jià)，由再生水供應(yīng)企業(yè)和用戶按照優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)的原則自主協(xié)商定價(jià)。對(duì)于廁所沖洗、道路噴灑、車輛沖洗、建筑降塵等有潛在收費(fèi)機(jī)制的市政雜用水，建立有利于促進(jìn)再生水資源合理利用的各類水源比價(jià)關(guān)系。建立取用再生水的價(jià)格優(yōu)惠機(jī)制，引導(dǎo)再生水在市政雜用領(lǐng)域的有序利用。

　　加強(qiáng)對(duì)污水處理廠、人工濕地水質(zhì)凈化工程進(jìn)出水水質(zhì)的監(jiān)管以及再生水調(diào)蓄庫(kù)塘的環(huán)境管理。強(qiáng)化再生水利用風(fēng)險(xiǎn)防控，確保再生水的安全性和穩(wěn)定性。

　　二是加強(qiáng)財(cái)政金融政策制度供給，促進(jìn)再生水重點(diǎn)工程項(xiàng)目投融資。

　　加強(qiáng)財(cái)政資金的直接投入。政府財(cái)政資金可來(lái)源于一般公共預(yù)算支出、地方政府債券（地方政府一般債券和專項(xiàng)債券）和政府性基金。其中地方政府一般債券主要為沒有收益的公益性項(xiàng)目發(fā)行，以地方政府一般公共預(yù)算收入還本付息，較為適合城市綠化、景觀環(huán)境、河道生態(tài)補(bǔ)水等領(lǐng)域再生水回用設(shè)施工程的建設(shè)投資。地方政府專項(xiàng)債券是為有一定收益的公益性項(xiàng)目發(fā)行，以公益性項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的政府性基金收入或?qū)ｍ?xiàng)收入還本付息，較為適合城鎮(zhèn)污水處理廠、有門票收入、休閑旅游收費(fèi)項(xiàng)目等收費(fèi)機(jī)制的人工濕地的建設(shè)投資。此外，上級(jí)補(bǔ)助專項(xiàng)資金也是再生水回用工程項(xiàng)目的重要資金來(lái)源，主要包括中央水污染防治專項(xiàng)資金、污染治理和節(jié)能減碳中央預(yù)算內(nèi)投資專項(xiàng)資金等。

　　加強(qiáng)金融支持政策供給和金融工具創(chuàng)新，促進(jìn)再生水回用重點(diǎn)工程項(xiàng)目的融資。在金融支持政策層面，應(yīng)充分發(fā)揮國(guó)家開發(fā)銀行等開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)的政策傾斜，通過(guò)開展區(qū)域再生水循環(huán)利用投融資試點(diǎn)，在中長(zhǎng)期信貸支持、較低融資利率水平、減少融資擔(dān)保成本等層面探索建立金融支持區(qū)域再生水循環(huán)利用的金融政策。建立區(qū)域再生水循環(huán)利用重點(diǎn)工程向金融機(jī)構(gòu)定期推介機(jī)制，積極向股權(quán)投資機(jī)構(gòu)、政府產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金等推薦尚有資本金缺口的重點(diǎn)項(xiàng)目，引導(dǎo)加強(qiáng)權(quán)益性融資，鼓勵(lì)以投貸聯(lián)動(dòng)等方式支持項(xiàng)目建設(shè)。鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新支持區(qū)域再生水循環(huán)利用工程項(xiàng)目建設(shè)的金融工具，試點(diǎn)開展項(xiàng)目預(yù)期收益權(quán)、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)質(zhì)押融資擔(dān)保。

　　創(chuàng)新工程項(xiàng)目實(shí)施模式和市場(chǎng)化投融資模式

　　一是鼓勵(lì)整體打包、區(qū)域?qū)嵤?，促進(jìn)工程項(xiàng)目的可融資性。

　　可將不同再生水用途的區(qū)域再生水循環(huán)利用工程項(xiàng)目打捆實(shí)施。再生水用于工業(yè)用水和部分市政雜用水的工程項(xiàng)目，能夠建立用戶付費(fèi)機(jī)制；而再生水用于景觀環(huán)境、生態(tài)補(bǔ)水的工程項(xiàng)目，較難建立用戶付費(fèi)機(jī)制，但可通過(guò)政府財(cái)政資金給予一定的資金補(bǔ)助。不同用途的工程項(xiàng)目打捆交由社會(huì)資本實(shí)施，對(duì)于社會(huì)資本而言，工程體量變大，可發(fā)揮規(guī)模效益和取得收益。對(duì)于金融機(jī)構(gòu)而言，政府資金補(bǔ)助起到了增信作用，增加了區(qū)域再生水循環(huán)利用工程項(xiàng)目可融資性。

　　可將區(qū)域再生水循環(huán)利用工程項(xiàng)目與城鎮(zhèn)污水處理廠一體化建設(shè)和運(yùn)維。對(duì)于存量污水處理廠，可通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓等方式交由公開招標(biāo)形式確定的區(qū)域再生水循環(huán)利用工程項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)維的社會(huì)資本一體化建設(shè)和運(yùn)維；對(duì)于新建污水處理廠，鼓勵(lì)與區(qū)域再生水循環(huán)利用工程項(xiàng)目一起交由社會(huì)資本一體化建設(shè)和運(yùn)維。從區(qū)域再生水循環(huán)利用角度看，將污水處理廠與人工濕地、調(diào)蓄庫(kù)塘、再生水管網(wǎng)等一體化建設(shè)和運(yùn)維，更有利于再生水水量水質(zhì)的調(diào)控和運(yùn)行監(jiān)管。從融資角度看，污水處理廠作為存量基礎(chǔ)設(shè)施，可通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施（Reits）模式為整體項(xiàng)目融資，增加了工程項(xiàng)目的可融資性。

　　二是鼓勵(lì)采用EOD模式，通過(guò)關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)促進(jìn)工程項(xiàng)目的投資和收益可持續(xù)。

　　區(qū)域再生水循環(huán)利用在增加區(qū)域水資源可利用量的同時(shí)，改善了流域水環(huán)境，恢復(fù)了河道水生態(tài)，同時(shí)也為盈利性關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的導(dǎo)入提供了良好的生態(tài)基底。比如，人工濕地水質(zhì)凈化工程作為區(qū)域再生水循環(huán)利用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，可導(dǎo)入旅游、度假、會(huì)議、文化、養(yǎng)生等功能，建設(shè)有收益的生態(tài)產(chǎn)業(yè)。

　　相關(guān)政策文件也為關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)開發(fā)提供了政策保障，如《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)的意見》提出，參與河道保護(hù)和治理的社會(huì)資本，在水資源利用等產(chǎn)業(yè)中依法優(yōu)先享有權(quán)益。

　　區(qū)域再生水循環(huán)利用在改善水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的同時(shí)，可通過(guò)引入市場(chǎng)化資源，比如沿河道注入文旅、運(yùn)動(dòng)休閑等元素，與康養(yǎng)、體育、設(shè)施農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)開發(fā)等關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)一體化實(shí)施，通過(guò)盈利性產(chǎn)業(yè)收益反哺，促進(jìn)區(qū)域再生水循環(huán)利用工程項(xiàng)目的建設(shè)資金投入。

　　三是鼓勵(lì)規(guī)范采用政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式促進(jìn)工程項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)維。

　　區(qū)域再生水循環(huán)利用涉及人工濕地、調(diào)蓄庫(kù)塘、再生水管網(wǎng)建設(shè)等城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施，其利用途徑除工業(yè)企業(yè)用水外，大都屬于公共服務(wù)，符合PPP模式的應(yīng)用范疇，且工業(yè)企業(yè)、部分市政雜用等利用途徑具備一定的收費(fèi)機(jī)制，較適宜打包成為可行性缺口補(bǔ)助類PPP模式。對(duì)于具備財(cái)政可承受能力的地區(qū)而言，規(guī)范化采用PPP模式，可提高區(qū)域再生水循環(huán)利用設(shè)施供給水平和公共服務(wù)供給效率。

　　在采用PPP模式實(shí)施時(shí)，應(yīng)注重挖掘項(xiàng)目潛在收益，如在污水處理廠與區(qū)域再生水循環(huán)利用一體化實(shí)施的工程項(xiàng)目中，社會(huì)資本可通過(guò)污水處理廠節(jié)能降耗、厭氧沼氣回收綜合利用、污泥資源化利用等獲取一定的收益。其收益可建立與政府共享機(jī)制，在提高社會(huì)資本挖掘項(xiàng)目收益積極性的同時(shí)，降低了財(cái)政付費(fèi)壓力，促進(jìn)區(qū)域再生水循環(huán)利用工程項(xiàng)目的投資建設(shè)和良好運(yùn)行。

　　四是鼓勵(lì)社會(huì)資本投融資模式創(chuàng)新拓寬資金渠道。

　　區(qū)域再生水循環(huán)利用需建設(shè)的人工濕地、調(diào)蓄庫(kù)塘、再生水管網(wǎng)等屬于市政基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分，可鼓勵(lì)社會(huì)資本成立區(qū)域再生水循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)投資基金，地方政府通過(guò)認(rèn)購(gòu)份額的方式予以支持，促進(jìn)大量閑散的民間資金通過(guò)產(chǎn)業(yè)投資基金渠道進(jìn)入?yún)^(qū)域再生水循環(huán)利用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。

　　此外，應(yīng)鼓勵(lì)社會(huì)資本通過(guò)企業(yè)債券、項(xiàng)目收益?zhèn)?、公司債券、中期票?jù)等方式通過(guò)債券市場(chǎng)為區(qū)域再生水循環(huán)利用工程項(xiàng)目融資。

　　對(duì)于再生水回用于工業(yè)園區(qū)或大型企業(yè)以及部分具有收費(fèi)機(jī)制的市政雜用等具備穩(wěn)定償債資金來(lái)源的工程項(xiàng)目，可探索發(fā)行項(xiàng)目收益?zhèn)?，擴(kuò)大社會(huì)資本融資途徑，促進(jìn)區(qū)域再生水循環(huán)利用工程項(xiàng)目落地實(shí)施和長(zhǎng)效運(yùn)行。